川普2.0 半導體產業政策動態：DSET訪問 Jimmy Goodrich

引言

Jimmy Goodrich 是蘭德公司（RAND Corporation）技術分析資深顧問、美國戰略與國際研究中心（CSIS）資深研究員，以及加州大學全球衝突與合作研究所的非駐地研究員。擁有近二十年的科技領域經驗，Goodrich 在科技、地緣政治與國家安全的交叉領域確立了領先地位。作為前半導體產業協會（SIA）全球政策副總裁，他主導了全球政策與供應鏈相關計畫，並成功爭取《晶片與科學法案》（CHIPS and Science Act）520 億美元的資金支持。在加入 SIA 之前，Goodrich 曾在資訊技術產業理事會（Information Technology Industry Council）負責中國政策，並在中國科技產業工作了七年。

在川普就職前，科技、民主與社會研究中心（DSET）有幸與 Goodrich 進行交流。他的豐富經驗與深刻見解，持續對台美經濟安全合作的關鍵討論產生深遠影響。

川普2.0 對中科技政策

DSET: 拜登與川普政府在對中科技政策上的方法會有何不同？川普的內閣提名對貿易和出口管制政策有何啟示？

Jimmy Goodrich：華府跨黨派的政策制定者都認同，中國是當前對美國及盟友最重要的戰略挑戰之一。在歐巴馬政府後期，我們已經看到對中國半導體發展的日益關注，當時的商務部長在任期最後一個月的演講中提到了中國半導體產業的崛起。川普政府採取了一系列行動，包括加強海外投資委員會（CFIUS）以阻止收購，實施出口管制，並邀請台積電在美國建設晶圓廠，這也展開了《晶片法案》的構想。拜登政府接班後，成功推動國會通過《晶片法案》，並監督其實施。他們還在2022年10月、2023年10月以及最近的2024年12月，發布了比川普時期更擴張的出口管制版本。

我們尚不清楚川普最終內閣的面貌。然而，提名名單中包括對中強硬派人士，例如國務卿提名人馬可・魯比奧和國家安全顧問提名人邁克・瓦爾茲。即使是具有金融背景的提名人，也在專欄文章和Podcast中表達了對中國的強硬立場（尤其在關稅問題上）。在過去八年中，中國在經濟和技術領域帶來的挑戰包括：對台海穩定的擔憂、南海問題、人權、非對等市場開放、工業補貼和傾銷行為等，這些挑戰使美國公眾和政治機構針對對中採取強硬態度有廣泛的共識。這種立場在選民中也很廣泛。皮尤研究中心和其他機構的調查顯示，美國社會對中國的好感度極低。這個問題使政治人物能獲得跨黨派的支持。而對於制定對中科技政策的美國官員來說，這不僅僅屬於政治問題——他們是真心相信這份使命。

目前為止，川普總統的內閣提名反映了他喜歡聽取不同觀點和個性的人提出意見的偏好。他喜歡看到不同想法進行辯論，並根據論點的優劣進行選擇。瓦爾茲(Michael Waltz)參與了智庫專案，研究中國在人工智慧科技的發展，他似乎支持強有力的出口管制，但同時認為美國不應像拜登政府那樣，透過行政命令或利用《國防生產法》要求企業向政府報告所採用的演算法和模型，從而對本土公司造成過多負擔。這是共和黨和民主黨之間的一個分歧之處。拜登政府考慮的是人工智慧安全的長期風險，而共和黨則認為這對私部門造成了過多的負擔，這個分歧並非關乎人工智慧是否存在風險。我們從瓦爾茲那裡聽到，如果中國濫用人工智慧，可能對美國構成國家安全威脅，共和黨較少提及源於美國公司的人工智慧安全問題。

川普2.0下的晶片法案

DSET: 您認為川普在共和黨掌控國會的情況下，會推動第二版《晶片法案》嗎？

Jimmy Goodrich：兩黨都很支持加強美國本土半導體生產，對於外國投資企業的參與也有很高的支持，我們不能忘記是川普政府邀請台積電在亞利桑那州建廠。國會和政府皆認為，這不應僅關乎美國企業。事實上，美國沒有其他選擇，必須與台灣合作，尤其因為台灣在尖端晶片製造技術的突出地位。而晶片法案確實也是由支持台商在美國投資的考量開始的。此外，intel的補助金正縮減，最終台積電可能是最大的受益者。然而，不論是兩黨的政治人物或是專家，大家都希望在美國看到更多成果。台積電在美國的投資非常了不起，但美國仍希望在亞利桑那州看到更多先進技術以更大的規模生產，這需要時間。台積電已經承諾了幾次擴廠，但能否做得更多，以及該如何實現，我們還不確定。

《晶片法案》的稅收抵扣政策在未來幾年到期時，我希望共和黨會支持延長，他們通常支持減稅政策。目前，我們還需觀察專案成果，才能確定是否會有《晶片法案2.0》。最終，供應鏈仍然是全球性的，美國無法也不該在本土建造所需的一切，我們需要依賴盟友，不論是台灣、日本、韓國、歐洲、新加坡、印度、越南，還是馬來西亞，這些國家在供應鏈中的角色並未減少。

DSET：您認為川普的「美國優先」議程會如何影響第二版《晶片法案》或其他偏向美國企業的政策？

Jimmy Goodrich：「美國優先」並不意味著美國不與盟友合作。例如，川普政府就曾經與荷蘭協調對極紫外曝光技術（EUV）的出口管制。拜登政府與川普政府的不同在於，拜登政府優先考慮盟友，而川普政府始終將美國的利益放在核心位置。當利益一致時，他們願意合作；當利益不一致時，川普政府會比拜登政府更強勢地運用美國的影響力，例如威脅減少軍事援助或徵收關稅。他們更像是「你幫我，我也幫你」的關係——如果你不幫助他們，他們就不會平等對待你。

台灣如何應對潛在的關稅

DSET：您認為川普政府可能會對台灣實施關稅，吸引不僅是台積電，還包括先進封裝、材料和伺服器組裝供應鏈的台灣企業到美國嗎？

Jimmy Goodrich：關稅是川普政府最喜歡的政策工具，我們無疑將看到關稅的運用增加。但實際上對於關稅的支持有比外界想像更高的跨黨派共識——拜登政府並沒有實質性地取消對中國的關稅，他們還對電動車及半導體等來自中國的戰略物資，施加或增加了關稅。

而關稅是否有效？由於半導體產業極為複雜——設計、前端、後端和整合通常發生在不同國家，對台灣徵收關稅未必能夠強制更多生產遷至美國。例如，許多晶片可能並非直接從台灣流向美國，而是先在馬來西亞組裝，然後在墨西哥整合進一個產品，最終作為AI伺服器進口到美國。

鼓勵本土生產的最佳方式是培養人才，創造吸引力強的投資條件，例如低成本能源、稅收和財政激勵，以及有利的法規，而不是威脅徵收關稅。川普政府廣泛談論他們如何想要振興美國經濟並促進製造業投資。如果美國能進一步降低能源成本、減少監管，並實施良好的財政稅收政策，這個目標就能實現。

DSET：從潛在的政策行動來看，台灣企業是否可以與矽谷合作以防止這些關稅？例如與像馬斯克這樣有影響力的人物結盟？或者，您會建議台灣採取什麼策略來降低這些風險？

Jimmy Goodrich：台灣和美國企業之間已經密切合作。無論是xAI、Dell、Nvidia還是Intel，大家彼此依賴。台灣企業依賴美國的IP、軟體、設備和材料；美國企業則依賴台灣企業進行代工製造，而台灣本身也依賴許多終端產品，這是一個獨特的生態鏈。看看台積電在亞利桑那州的投資就知道了，許多台積電的台灣供應商——無論是工程、材料處理還是環境工程領域——也都進入亞利桑那進行投資，這些都是非常成功的案例。

出口管制與漏洞

DSET：您認為美國單方面出口管制的主要缺口在哪裡？

Jimmy Goodrich：歷屆美國政府已經發布了數百頁有關單邊和多邊管制的規定，試圖擴大受管制技術的範圍。然而，與美中半導體貿易的整體規模相比，這些管制的範圍仍顯得狹窄。其中一個主要問題是監督和執行的不足。例如，華為仍然能夠獲取台積電的晶片，而中國的AI公司則可能走私了數萬甚至數十萬的GPU，或者利用位於中國以外的大型數據中心。此外，據彭博社和SemiAnalysis的公開報導，華為已建立了一個龐大的生產設施網絡。

相反地，中國在應對美國出口管制限制方面顯得相當靈活，假使任何國家都會對美國的行動制定反制策略，美國的回應往往緩慢或不夠充分。拜登政府的第三輪出口管制已經解決了規避問題，但成效如何仍需觀察。美國政府是否有足夠的資源來應對這種被SemiAnalysis形容為「打地鼠遊戲」的挑戰——這是個重要的問題。近幾個月來，共和黨內部越來越多的聲音呼籲加強規定的執行和監督，美國眾議院外交事務委員會和中國問題特別委員會也都就此發表了聲明。未來這一領域的發展值得關注。

DSET：當評估出口管制範圍是否應涵蓋成熟晶片時，應考量哪些因素？

Jimmy Goodrich：出口管制、中國的國內市場，以及中國建立「雙循環」自給自足經濟的目標，已經促使中國快速增加其半導體製造能力，這些成長主要集中於8吋的成熟邏輯晶片（基礎半導體），範圍在20-180nm晶片之間。這些晶片被用於電動車、太陽能電池板、物聯網設備等應用。即便是先進伺服器，也需要使用大尺寸節點生產的基礎半導體來調節伺服器的電力和溫度。中國正在建設最多的基礎半導體晶圓廠，目前有超過40座正在建設中。在鋼鐵、鋁、造船、LED顯示器、電動車和電池等產業中，我們已經看到巨大的產能增長，這些增長並不一定符合市場需求，但卻能給中國以外的現有企業帶來壓力——這些企業既無法獲得同樣的國家資金或補貼，也無法與中國競爭。這正是市場分析者以及華府的一些人所關注的問題。

這樣的產能增長已經對中國的企業產生了影響。例如，《財新》商業雜誌的一篇文章指出，即便是中芯國際（SMIC）也面臨來自中國本土初創晶圓代工廠的價格壓力。問題在於，這種情況何時會影響中國以外的公司？目前我們看到中國經濟更加以國內為導向，更多的國內產能需求由國內公司填補。然而，最終中國晶片是否會像是其他產業那樣大規模出口？此外，這可能導致依賴性。如果中國在海外市場傾銷產品，那麼福特汽車或豐田可能會在成熟製程晶片方面對中國市場產生依賴。對此是否正在發生有不同的看法，但在許多其他領域發生過，因此這種擔憂是合理的。

解決這一挑戰的方案很複雜。首先，中國在成熟製程晶片的自給自足能力遠強於其在先進晶片方面的能力，他們有競爭力逐漸提升的的半導體設備產業和材料產業，這些產業能提供最多至90nm所需的技術，雖然在90nm以下還有很多進步空間，但中國正在不斷取得進展。第二，有更多國家可以生產用於成熟晶片市場的設備和材料，包括日本、荷蘭、台灣、韓國、以色列、新加坡、馬來西亞、德國、奧地利和意大利。除了出口管制之外，我們還可以考慮貿易補救措施，比如反補貼稅、關稅或邊境限制。目前WTO的系統可以處理包含低價中國晶片的產品傾銷問題，但WTO的運作並未達到人們的期望。目前半導體產業的先進邏輯和記憶體領域等領域正處於非常高漲的週期；相較之下，成熟製程則稍微平穩，我們也看到智能手機市場等領域的需求下降。如果AI市場需求大幅下降並崩潰，這可能會嚴重損害這兩個領域，但這並非政治人物所能控制的。

DSET：即將上任的政府會如何影響多邊出口管制機制的進展？

Jimmy Goodrich：現在要判斷還為時過早。川普政府對中國的整體框架會是什麼樣子？中國又會如何應對川普政府？他們是否會積極展開魅力攻勢？是否會有類似之前在海湖莊園川習會的場景？還是雙方會採取「靜觀其變」的態度，誰也不想先行一步？川普是否會如他所說，全面依賴關稅？中國的對策又會是什麼？

過去六到八年來，中國已經思考如何應對這一切。決心更加致力於「雙循環經濟」和「堡壘式經濟」。中國開發了包括反制裁、反制裁封鎖規則、稀土和材料出口限制以及自己的「不可靠實體清單」等在內的一系列規範。他們已經制裁了美光，並威脅要調查intel。本週中國政府貿易協會發布一個信息，強調「不要信任美國晶片」，藉此加強相關限制。我們現在都在關注川普，但別忘了中國也對一切有發言權。

最新投資審查影響

DSET：美國最近發佈了對外直接投資（ODI）篩查的最終規則。您如何看待這項新計劃的目的或預期影響？

Jimmy Goodrich：美國在追趕台灣，因為台灣已經在半導體領域設立了對外投資篩查機制。拜登政府採用類似的規則，包括行政命令和《晶片法案》的防護措施。《晶片法案》的資金接受者不能在中國進行大規模擴展。此外還有對外投資相關立法。在半導體領域，外國對中國的投資已經大幅減少，儘管鴻海保持了一些投資，台積電、SK海力士、三星、intel和其他幾家公司仍在中國擁有晶圓廠。有趣的是，歐洲公司正在悄悄擴大它們在中國的存在。法意合資的模擬晶片製造商意法半導體（STMicroelectronics）在重慶建立了一家合資工廠，並宣佈與華力的一個新合作。就在今天，恩智浦（NXP）表示，他們願意擴大在中國的生產合作。這並不是一條單行道，並非所有人都在撤出，也有人仍然進入市場。

台美出口管制策略發展

DSET：在實踐中，美國的域外管制阻止了台灣主要半導體企業與華為合作，減少了台灣政府加強本國出口管制的動力。對於美國和台灣在技術出口管制戰略方法上的差距，您有何見解？

Jimmy Goodrich：美國對中國的出口管制有最強大且積極的體系。如果台灣在某些領域有所不足，許多其他國家也存在類似情況，然而台灣的行動對於全球半導體生態系的安全意義重大，因為台灣是全球半導體生產的核心，亦是晶片代工製造的商業模式中心，並且擁有大量重要的人才。

過去十多年來，我與美國和台灣之間的政府、企業及學術界合作探討這一問題，我認為台灣非常關注保護自身產業基礎安全，或許比美國更甚；但是在涉及技術出口至中國可能被誤用的情況下，台灣的關注度低於美國。多年前，台灣制定了明確的規定，限制台灣企業在中國的活動，主要目標是保護台灣的全球領導地位。他們不希望台積電、聯電或力晶在中國離岸建造具有關鍵技術的工廠。N-2和N-1規則要求公司在中國建廠的同時，必須至少在台灣建設一座晶圓廠，且中國的工廠必須落後於台灣若干技術代際。此外，台灣擁有一個非常健全的制度來防止中國竊取知識產權，更重要的是防止人才流失。台灣強化了經濟安全和商業秘密保護法律，司法部積極追查違法行為。台灣是唯一完全禁止中國晶片設計公司投資的國家之一，還將為中國公司進行人才挖角視為非法。這些都是美國可以向台灣學習的地方，另外韓國在這方面也做得非常好。

令人意外的是，台灣對中國的貿易採取了一種自由放任的態度。與美國不同，台灣並未建立如美國般的「實體清單」、「終端用戶清單」，也沒有制定針對中國軍事用途的「軍事終端用途規則」，要求台灣企業確定其銷售的產品是否可能最終用於中國軍方。台灣的觀點似乎是對這些問題睜一隻眼閉一隻眼。最近發生的比特大陸（Bitmain）與台積電合作的例子只是冰山一角。幾年前，有報導指出台灣公司為一家隸屬於解放軍的公司生產產品（編按：此為天津飛騰事件）。《華盛頓郵報》也調查了台灣公司向中國和俄羅斯出口機床的案例。這顯示台灣在軍民兩用技術可能被用於中國軍事系統方面缺乏執法甚至是規範。諷刺的是，台灣直接面臨來自中國的軍事威脅，最可能因這種弱點而受到損失。許多華府的政策分析人士對台灣政府和社會未能關注這一點感到困惑。在川普政府期間，一位白宮高級官員告訴《金融時報》，台灣正向中國出售那些用於對準自己的導彈中的晶片。