科技、民主與社會研究中心（DSET）國家安全組今（20）日發表報告《暗流：台灣海纜安全的限制及展望》，分析台灣在海底電纜防護上的限制，並提出政策建議，倡議盟國強化與台灣合作執法。報告發表會由報告作者 DSET 海外研究員陳大楨（前國家安全會議幕僚，現為美國喬治華盛頓大學法學博士候選人）進行簡報，並邀請台灣網路資訊中心董事長黃勝雄與國立高雄科技大學副教授、前海洋委員會副主委洪文玲進行評論。
報告發表人 DSET 海外研究員陳大楨首先分析台南地方法院於今年六月針對「宏泰58號」中國籍船長破壞海底電纜案件的判決，指出，該案為首宗有關海纜破壞的成功起訴案例，具有指標意義，也廣受大眾矚目，然而，觀諸判決結果，該案並非我國應處想定灰色地帶行為的成功案例，對於釐清想定的灰色地帶行為貢獻亦有限，該判決出爐後，法界針對檢方為何無法依據新增的《電信管理法》72條第2項的國安條款起訴，也多有爭論。陳大楨分析，本案中檢方難以證明其受有外國勢力之指示，故無從援引該條文；此外，該案檢察官亦無法證成該案船長是基於直接故意的目的破壞海纜。雖法院最終認定船長具有間接故意，該案仍反映現有情蒐能力難以判明行為意圖，進而導致既有法規無從發揮功效，因此也呈現台灣在海纜防護手段及政策上進一步強化之必要。
回顧現有強化海纜防護手段的政策建議，陳大楨分析，各方政策建議可分為幾類：擴張沿岸國管轄權、加強偵蒐能力、加強國際合作。但這些政策建議也各有其限制，例如國際規範限制、海纜破壞的既有回報流程、對於想定灰色地帶行為全貌掌握有限。
基於上述限制，陳大楨指出，在灰色地帶的想定下，並考量到預防海纜破壞的實際可行性以及相關國際規範限制，政策決策者下一步可能政策途徑有三：「懲罰」、「抵銷」及「回應」。
首先，就「懲罰」途徑，政策決策者首先須取得更具體的情資，建立涉案船隻與灰色地帶行為國的指揮關係，進而援引習慣國際法下的反制措施（countermeasure)，突破國際規範對於沿岸國領海外管轄權限制，由沿岸國單方面對涉案船舶進行管轄。
再者，就「抵銷」途徑，政策決策者在無法突破有限情資及國際規範限制的情況下，盤點可行的單方政策措施，或與透過與友盟共同掌握的國際合作場域共同賦予灰色地帶行為國更高的管制負擔（例如更嚴格的港口國措施、IMO合作等），間接抵銷灰色地帶國的政策效益。
最後就「回應」途徑，政策決策者應參照當代國際間在國際水域中協調船旗國專屬管轄的合作模式，應先追究涉案船舶的權宜船旗國的責任，並透過國際協議，要求此等權宜船旗國就海纜破壞的懲治提出各方可接受的方案，並在涉及海纜破壞的情況下預先同意委由該國際協調中的其他成員國進行管轄及調查。在此政策方向下，政策決策者應與友盟共同合作，逐步取得多數涉案權宜船旗國的同意，最終減少灰色地帶行為國可利用的管道。
最後，陳大楨強調，觀諸近年相關案例，單以國內法規修正恐難以回應相關威脅，上述強化與盟國的國際協議，賦予涉案船旗國更高的規範義務並建立基於船旗國同意的共同指法規範，應是下一階段的合作重點。目前美國國會已有針對海纜防護相關提案，台歐在海纜防護上討論也在近期強化，台灣與盟國應加速聚焦相關協議的訂定。
針對此報告建議，評論人台灣網路資訊中心黃勝雄董事長表示，連接全球的海底電纜，是現代通訊與金融的命脈，卻極其脆弱。現有國際海洋法對其保護不足。本研究提出三項建議：懲罰、抵銷與回應。這些措施針對現有法律的不足，探討新的國際合作模式與可能的作法，以應對不斷變化的外部挑戰，進而更有效地保護海纜關鍵設施。
國立高雄科技大學副教授、前海洋委員會副主委洪文玲則表示，本報告主張，台灣海底電纜面臨的主要威脅並非傳統軍事攻擊，而是「灰色地帶」行動所帶來的法律與政治挑戰。這使得焦點不僅在於物理安全，還包括治理與法律上的缺口，這些正是對手得以加以利用之處。本報告所提出的務實解方並非訴諸於制定新的國際法，而是提出一種「回應（address）」策略，透過多邊協調的船旗國機制，提供一種務實且不升高局勢的方式，來壓縮惡意行動者的操作空間。同時，這也為納入國際電纜業者與執法單位等新行動者創造契機，以在區域合作中建立新的規範。
在第一輪 Q&A 中，有媒體詢問能否借鏡波羅的海對俄羅斯「影子艦隊」的經驗。報告作者陳大楨回應指出，灰色地帶行動可能利用沿岸國管轄權相對有限的國際水域，惟若缺乏確鑿證據，沿岸國在國際法下依然難以單方面將管轄權延伸至國際水域，相關國際協調及國際規範的推進也將因為難以凝聚共識將而面臨困難。台灣雖在領海內已有成功偵測與起訴案例，但觀諸判決內容，尚不足以釐清想定的灰色地帶為何，因此「證據」始終是建立法律歸責與政策制定的核心。關於海巡署的監控能力，陳大楨補充說明，台灣在領海內已具備完善的監控與執法能力，過往案例亦顯示追蹤可疑船隻並無困難；陳大楨另強調，縱使我國在國際水域具備持續監視的能力，管轄權的限制依然存在。洪文玲副教授則指出，若要提升全面監控，仍需大量科技投資與制度改革，未來關鍵在於海巡署能否有效結合民間與國防資源，並獲立法院支持，以建構新系統與新願景，強化國家安全韌性。
在第二輪 Q&A 中，討論聚焦於海纜議題層次、資訊分享與法律制度調整。黃勝雄董事長指出，雖然台灣多數海底電纜由中華電信持有，但因其具軍民兩用性質，無論由誰建造或營運，皆屬國安議題；然而目前台灣缺乏專業維修船能量，只能依賴國際合作共享。陳大楨則強調，最迫切的國際合作需求在於情資分享，釐清海纜破壞行為的全貌，做為凝聚政策共識的起點，並透過資訊共享提升追責能力。在法律與政策層面，他提出三個路徑：其一，依循現行國際法原則，由沿岸國單方對國際水域上的涉案船隻行使管轄權，但該手段在國際法下具有高度的舉證門檻；其二，靈活運用既有國內政策，降低灰色地帶國的政治紅利；其三，推動新的區域合作機制，考量所涉部門權責廣泛，該協調需由國安會或總統層級統籌推動。洪文玲補充，應思考是否應接受間接證據、並檢討現有資訊分享平台的效能，同時強調台灣作為區域重要海洋國家，應展現更大企圖與決心，積極爭取成為東亞海纜維護與安全的區域樞紐。
