今年二月下旬，在美國總統川普（Donald J. Trump）上任屆滿一個月之際，白宮發布了《美國優先投資政策》（America First Investment Policy），為川普第二任期的投資政策刻畫完整藍圖。這一份由川普親自簽署的國家安全總統備忘錄（National Security Presidential Memorandum, NSPM）雖然重申新政府鼓勵投資的基本態度，不過諸多部分也強調將透過具體管制作為，遏阻獨裁政權利用掠奪性投資手段獲取敏感資訊與關鍵技術。

值得注意的是，根據川普上任首日釋出的一份貿易政策指引，白宮曾指示內閣官員逐一檢討拜登時期的經濟政策，包括今年初甫上路、旨在防止美國資金支持敵對勢力軍事發展的對外投資安全計畫（Outbound Investment Security Program）。就此看來，此次發布的投資政策備忘錄除了提出川普政府的施政重點和議程優先順序，更進一步表明川普第二任期將延續其第一任期間和大多數拜登時期的投資政策。本文以下即簡要彙整「川普2.0投資安全備忘錄」的關鍵內容與特徵，並從政策角度提出幾點觀察。

一、關鍵內容與特徵

（一）鼓勵創新與吸引盟國投資

為了在促進投資與維護國家安全之間取得平衡，這份由白宮所發佈的投資政策國安備忘錄（下稱投資備忘錄）針對風險較低的外國直接投資（foreign direct investment, FDI）提出新的審查方案：

• 建立加速（expedited）審查機制：依據「資金來源地」的國安風險高低，針對風險較低的盟國投資建置「白名單」（whitelist）。在此一架構下，來自特定盟友或夥伴國家（specified allied or partner sources）的投資申請將適用「快速通道」（fast track），以簡化行政程序，加速審查流程；（參見備忘錄Sec. 2(c)）
• 調整法律遵循政策：過往美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）針對國安風險較高的投資案，經常以簽訂緩解協議（mitigation agreement）的方式，要求投資人履行法律遵循義務（compliance obligations），藉以追蹤與調控國安風險。本次政策調整擬揚棄這項實踐，從需時且高成本的法遵要求，轉向課予相對人於特定時間內必須完成具體行動（concrete action），藉以降低行政負擔；（參見備忘錄Sec. 2(g)）
• 優化政府資源配置：透過調整法律遵循政策所省下的行政人力與資源，將用於促進來自友好國家的投資，包括提升審查效率、降低投資人的申請負擔等措施，俾為國安風險較低且符合美國經濟利益的投資提供便利明確的制度環境。（參見備忘錄Sec. 2(g)）

此外，為了進一步吸引外資，備忘錄當中也提及將創造制度誘因吸引來自所有國家—不分友好或敵對—的「鉅額投資」與「被動投資」（passive investment）。

• 鉅額投資：針對超過十億美元的投資案，川普政府計劃提供環境影響評估的豁免，以減低市場進入負擔，吸引國際投資者與重大資本流入。（參見備忘錄Sec. 2(d)）
• 被動投資：備忘錄當中明確界定的被動投資類型包括：（參見備忘錄Sec 2(h)）
  • 取得非控制股權（non-controlling stakes）、無投票權股份，或無董事會與其他治理權利的股份；
  •  任何不涉及實質管理、決策影響力，且無法獲取技術、技術資訊、產品或服務的非公開存取權限之投資行為。

（二）打擊掠奪性投資與敏感資訊竊取

另一方面，這份投資安全備忘錄也針對跨境資金流動所引發的國安疑慮提出若干應對方案，包括回應特定國家假以商業投資行為攫取敏感資訊與技術的實踐。具體而言，備忘錄當中指出，中國等敵對國家長期透過軍民融合政策（Military-Civil Fusion (MCF) Program）及其他系統性手段竊取美國的敏感個人資料、專利、技術與技術知識；此外，並濫用民主國家資本市場自由開放的特性，取得敏感和戰略產業領域的公司經營管理權限。透過上述手法所獲致的技術、敏感資訊和控制權力不僅可能被用於美國外敵的軍事和情報能力發展，更可能導致美國自身的戰略產業與關鍵基礎設施暴露於敵對國家的滲透與操控之中。

對此，這份備忘錄指出新政府擬擴大跨境投資的國安審查。不僅在文件開頭即宣示經濟安全（economic security）即國家安全，並強調將更廣泛地使用投資審查工具以為應對，具體措施包括：（參見備忘錄Sec. 2(f)）

• 限制戰略領域投資：充分運用CFIUS及其他行政部門既有規範權力（statutory authorities），限制中國相關（PRC-affiliated）投資人在稀土、能源、健保、敏感技術等關鍵或戰略領域的投資行為；
• 加強關鍵設施防護：限制戰略競爭對手取得敏感和安全設施相關聯的企業和資產，並加強鄰近軍事基地、港口、航運設施等關鍵基礎設施的農地、建物等不動產交易審查；
• 強化綠地投資監理：研議提出修法，強化CFIUS對綠地投資（greenfield investment）的管制，避免外國投資人透過新設企業或直接投資獲取人工智慧等敏感科技領域的人才、技術與技術知識；
• 防止關鍵技術外流：研議提出修法，擴張CFIUS依據《外國投資風險審查現代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018, FIRRMA）對新興核心技術（emerging and foundational technologies）的審查權限，限制外敵收購美國核心產業或取得控制權限，進一步加強對高科技產業的國安風險控管。

（三）保護美國資本與技術免於外敵利用

不僅如此，備忘錄當中並進一步指出，部分國家長期利用外國金融市場籌資，以支持情報活動與軍事發展。例如，許多中國企業透過在美國資本市場發行證券來獲取資金、專利和技術，而這些資本和技術可能直接或間接促進中共解放軍的現代化發展。有鑑於此，美國政府計劃採取以下措施，確保美國金融市場不再成為敵對國家發展軍事與高科技產業的資金來源，包括：

• 強化發行市場管制，以防止美國資本間接助長敵對國家的軍事擴張，包括強化審計在美國證券交易所上市的外國公司，確保遵守財務透明度的法律規範；（參見備忘錄Sec. 2(j), (l)(i)）
• 調查中國企業的經營所有權結構，識別隱藏的政府關聯和潛在的詐欺行為，俾防範中國政府透過企業與資本市場滲透關鍵與戰略產業；（參見備忘錄Sec. 2(l)(ii)）
• 限制美國退休基金與大學捐贈基金投資中共軍工產業或與中國共產黨相關聯的（CCP-tied）公司；（參見備忘錄Sec. 2(j)）
• 結合運用經濟制裁與對外直接投資（outbound direct investment, ODI）審查機制，遏止美國人對於中共軍工產業的投資，並進一步擴大對外投資管制的適用範圍—包括半導體、人工智慧、生物技術和航空等戰略領域—藉以避免本國資本、技術與技術知識助攻中國等外敵的軍事、情報、監控，乃至於網路攻擊能力；（參見備忘錄Sec. 2(i)）
• 重新檢視《1984 年美中所得稅公約》，並評估是否暫緩對中投資的稅收優惠，以降低美國企業對中國市場投資的經濟誘因。（參見備忘錄Sec. 2(k)）

二、政策分析與觀察重點

觀察備忘錄當中所提出的具體政策方案，有幾點值得注意的地方：

（一）以投資風險區分的管制模式

首先，針對外國直接投資，這份備忘錄提出非常直觀的管制架構—即以「投資來源地」的國安風險高低區分管制強度，對來自敵對國家的投資案採取強度較高、標準較嚴的審查方法；來自友好國家的投資案則適用較快速簡便的審查程序。值得一提的是，這套管制方法與拜登時期確立的諸多經濟安全機制具有類似性。例如，拜登政府推出的對外投資安全制度即以「投資目的地」的國安風險高低區別監管密度，從嚴審查對於受關切國家的投資案；拜登執政期間針對AI、先進半導體實施的出口管制措施也多半建立在此一審查基準之上。由此觀察，川普2.0針對投資審查—以及其他相關聯的經濟安全政策—於管制邏輯上都具有一定程度的延續性。

另一方面，備忘錄當中提到川普2.0將不分來自友好或敵對國家，一律鼓勵取得非控制股權等被動投資行為，基本上也是依循上述管制邏輯，對於風險較低的投資類型持較開放的監理態度，因為這類型的投資行為多半不涉及經營管理權限，投資人也難以藉此取得敏感資訊或技術。從而，如此作法不僅可以吸引外資進入本國市場，也可以適度降低外國政府的影響力與技術竊取風險。

從這個角度來看，被動投資不僅是川普第二任期內廣泛接納的投資行為，更可能將常被充作談判桌上的解決方案—而這已經有前例可循。例如，針對日前日本製鐵（Nippon Steel）有意收購美國鋼鐵公司（US Steel）一事，有別於拜登祭出交易禁止命令，川普即暗示容許日鐵以不持有過半股份的方式投資美鋼；類似的作法也反映在川普政府處理TikTok持續在美營運一事。此外，有關英特爾（Intel）的振興計畫，近期外媒報導台積電有意以持股低於50%的形式入股合資事業（joint venture），並負責營運英特爾晶圓廠，如此方式不僅能引入外資，也能避免外資對戰略產業的完全控制，不唯將是華府所樂見的解決方案。

（二）管制對象：黑名單與白名單

其次，依循這套區別國安風險的管制邏輯，備忘錄當中明確界定被川普政府視為外國敵對勢力（foreign adversaries）的「黑名單」，包括中國與港澳、俄國、伊朗、北韓、古巴，以及委內瑞拉馬杜洛（Nicolas Maduro）政權（參見備忘錄Sec. 4）。相對於此，拜登在執政尾聲所提出的對外投資審查政策當中，僅指明中國與港澳為受關切國家。表面上（或聚焦投資政策）來看，這份政策指引擴大了嚴格投資管制的適用對象；惟從實際上來說，這份清單基本上僅是涵蓋了長期以來被美國政府視為敵對勢力的多數國家或政府。

惟值得注意的是，這份備忘錄雖然提到來自特定盟友（specified key partners）的投資申請將採用快速審查流程，卻沒有進一步列出一份「白名單」。因此，具體適用對象會是未來新制上路的觀察重點。初步看來，這可能包括北大西洋公約組織盟邦（NATO allies）、五眼聯盟（Five Eyes Alliance）成員國等傳統美國盟友，以及其他與美國情報共享或有軍事合作關係的國家。然而，這份友好國家名單是否會比照商務部為推行出口管制所建立的國家類別（country group）清單，抑或參考日前拜登政府所建構的AI多層次管制機制；甚或是依據《1961年度外交關係授權法》（Foreign Assistance Act of 1961）與《軍武出口管制法》（Arms Export Control Act）所指定的「主要非北約盟友」（major non-NATO ally, MNNA）（例如台灣），都有待觀察。

此外，川普政府在界定盟友時是否會考量貿易逆差、對美投資比例、對等關稅談判成果等當前政治經濟情勢變化，乃至於個別國家是否在投資或出口管制方面推行平行監管措施，必須留意；同時，「友好國家地位」是否會被充作貿易談判或軍事援助的籌碼，也值得進一步關注。尤其，日前即有外媒報導，白宮有意將加拿大排除在五眼聯盟的情報共享機制之外，以為關稅戰與「兼併」加國的問題施壓，顯示川普政府可能將地緣政治與美國經貿利益掛勾，以強化其談判優勢。

（三）管制標的：告別小院高牆？

最後，就管制標的看來，這份備忘錄當中明確提及的項目包括敏感個人資料、新興核心技術、鄰近軍事安全設施的不動產交易，都是延續自川普1.0與拜登時期的政策內容；不過備忘錄中也提出了新的投資管制標的，包括醫療健保、關鍵礦物，以及對於戰略產業類別的綠地投資（greenfield investment）。

此處應留意的是，拜登執政期間針對投資與出口管制皆奉行所謂「小院高牆」（small yard, high fence）原則。換言之，何種技術應納入管制，都須通過目的正當性檢驗與手段–目的關聯性審查；在此政策之下，管制標的不僅應具有高度軍事應用（military application）特徵，管制範圍並侷限於一小部分最先進的機敏技術（a narrow set of most advanced sensitive technologies）。然而，川普第一任期間不僅廣泛運用投資與貿易限制措施來回應國安威脅，政策手段且有別於拜登時期相對謙抑的政策實踐。由此看來，川普團隊在政策推行的過程中，未必將自限於成比例的政策選項，用大砲打小鳥也不無可能。因此，未來川普政府在劃定具體的投資管制範圍時，是否擴及於成熟製程晶片（legacy chips）等市場上已相對成熟普及，抑或缺乏明顯軍用特徵的技術類別，有必要持續關注。

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