《晶片戰爭》在台出版一周年 專訪作者Chris Miller對台灣半導體產業觀察

引言

《晶片戰爭》中文版在台灣出版滿一周年，國科會科技民主與社會研究中心的半導體產業政策研究組（DSET-SEMI）專訪作者克里斯・米勒（Chris Miller），談論過去一年來他與台灣半導體產業與政策界討論的觀察。

米勒提到，相較於一年前首次來台，台灣產業與政策界現在更聚焦AI產業對晶片供應鏈的影響，以及台灣在AI產業鏈中所能扮演的角色；另外，過去一年，台灣廠商對中國大量補貼成熟製程半導體所造成的衝擊也加憂慮，延續米勒在今年一月投書《金融時報》時提及美國政府可能反制方案，我們在訪談中逐項討論了美國政府目前最新反制中國成熟製程晶片的的可能政策選項。

此外，訪談中我們也聚焦盤點美國《晶片法案》過去一年來預算補貼的執行狀況、台積電在美國亞利桑那州與日本熊本的設廠情形評估，以及美國在過去一年加大支持印太地區盟國施行供應鏈多元化的策略。

這份訪談是DSET-SEMI的「半導體政策訪談」系列的首篇訪談，未來還會持續訪談台灣與國際半導體政策專家，追蹤半導體政策最新動態。本次訪談時間是在2024年的3月30日，近來部分相關發展未能在訪談中談及，還請讀者見諒。

訪談全文

DSET：
《晶片戰爭》中文版去年三月在台灣出版，剛好滿一周年。當時你才第一次來台灣。過去一年你應該也訪台蠻多次？

米勒：
也沒有很多次。後來這一年我去了台灣三次。

DSET：
那也蠻多次的。這一年來你和台灣半導體產業界和政策界的討論，有什麼樣的變化嗎？

米勒：
我想一年前討論的話題，第一是聚焦在美國對中國的出口管制，第二是供應鏈多元化的相關問題。

一年過後，這些議題還是討論焦點。但過去這一年還有一個話題更加突出，也就是AI對晶片供應鏈的影響。大家都在關注AI會怎樣影響不同種類晶片供需的變化、怎樣影響倚賴晶片產業的不同科技，以及台灣可以在AI產業中扮演怎樣的角色。

我想這是過去一年最大的變化。

過去一年與台灣最大討論變化：聚焦AI

DSET：
關於 AI 的討論比較多是台灣的公司還是政府提出的？具體來說討論哪些議題？

米勒：
有很多不同面向。最關鍵的問題是：未來AI晶片的需求是什麼？

這當然對公司很重要，因為他們要規劃生產，同時政府也想知道它要支持哪一類的AI晶片、要怎支持。尤其台積電現在基本上生產世界上所有的 GPU，大家都很好奇它對 GPU 產能的預估，會不會成為未來GPU整體產能的限制。這對公司而言當然有商業意義，對政府也很重要。所以你會看到一些 AI 公司去跟政府說我們兩年、四年，或六年後 GPU 產能就會不足了，所以我們應該補貼，或允許其他國家政府去增加補貼。

這是第一個討論議題。

第二個議題是，如果投資AI硬體是第一步，投資AI軟體和應用是第二步的話，現在哪些公司和國家會在AI的應用領域扮演不同角色，還有很多不確定性。我和台灣政府、業界討論了很多台灣可以扮演的角色。我想台灣是很認真在思考如何讓自己不只是一個生產GPU的國家。這當然是一個好生意，但 AI 還會衍生出更多不同的生意，你不會只想關注在晶片製造。

在所有已經整合進AI產業鏈的國家清單中，台灣絕對是名列前茅的。但大部分AI所創造的經濟價值並不會是在硬體上，而是軟體應用。台灣面臨的挑戰是它當然在硬體上有非常強的地位，基本上就是Nvidia、Google、和台灣生產所有的硬體，也許還有韓國，但台灣要怎樣在AI應用上也有斬獲？現在只有少數美國公司在領導這個領域，對台灣來說，可能也不需要贏得大量的AI應用市占，只要獲得一小部分市占也意義重大。

但大家還在探索的是：台灣要如何在這個市場中成為更大的玩家？

台灣業者聚焦中國成熟製程半導體衝擊，美國反制措施未定

DSET：
相對於 AI 這樣還在發展中的討論，另一個過去一年台灣業界聚焦而且比較有共識的，就是中國過度補貼成熟製程晶片造成的產能過剩，將會對台灣造成衝擊。這也是你跟台灣業者和政府討論的議題之一嗎？

米勒：
是的、是的。特別是跟台灣的半導體公司。有很多公司特別提到現有的中國成熟製程半導體產能對價格的影響。過去幾個月我們已經看到成熟製程半導體的價格下降。

其實我蠻驚訝台灣對這個議題討論得這麼急迫。我原本預期台灣業界會把它當作一個三、五年後的問題，但現在看來，很多公司是把它當作一個現在進行式的衝擊。

DSET：
今年一月，你特別投書《金融時報》，警告各國政府必須注意中國成熟製程產能過剩的威脅。你預估未來三年內，中國成熟製程晶片產能將成長60％，五年內可能增加一倍，會衝擊現有的廠商，使各國愈來愈依賴中國晶片。

當時你也列出幾項美國政府的反制措施。現在又過了三個月了，根據你的理解，美國政府已經釐清他們的政策選項了嗎？

米勒：
我覺得還沒，但 DC 非常關注這個議題。其實我昨天早上（編按：2024年三月底）才在一個圓桌論壇上和一群美國政府官員討論這題。

我想他們的關注是出於兩個脈絡：一個是對中國在各領域的產能過剩的擔憂，包括電動車和造船；另一方面是美國對中國成熟製程半導體的依賴會衝擊經濟安全。這不只是對德州儀器這種單一成熟製程廠商的影響，它更是一個國家安全問題。

那可以怎樣因應呢？

第一個，傳統的做法就用關稅。關稅或許能有些作用，但因為晶片的供應鏈太複雜，關稅不是一個很好的工具。因為你擔心的不是美國直接從中國進口晶片，而是擔心中國的晶片被送去其他地方，比方說越南，然後組裝進其他產品，再送到美國或其他市場。所以你只對從中國進口的晶片課關稅不是一個現實的解方。這是第一個選項，但相當複雜。

第二個選項是你可以禁止中國成熟製程晶片進入美國「關鍵基礎設施」。而且你可以把這個「關鍵基礎設施」定義得很廣，包括電信、醫療器材、醫院系統、交通系統等等，這樣你一下就涵蓋了很大部分的經濟領域。而且這也不能說不合理。

比方說我們在 Covid 期間的晶片短缺就學到：一小部分的晶片短缺就可能造成整個汽車產業數百億美元的損失，衝擊整個美國的 GDP。當你考慮到中國這麼常經濟制裁其他國家，你當然不會希望你國內最大的製造商愈來愈倚賴中國晶片。所以美國政府也在研究：你是不是可能減少或最終完全禁止這些晶片進入關鍵基礎設施。

第三個選項，我會把它稱作是「公開譴責」(naming and shaming) 這些採購愈來愈多中國半導體的美國公司。我不會意外看到美國國會接下來舉辦一些聽證會，召集一些美國公司 CEO，要求他們解釋自己的採購決定、評估這對資通安全的影響、說明他們怎樣確認這些中國晶片不是來自於被美國制裁或被放在實體清單上的公司，用這個方式來營造輿論壓力，讓美國公司更加謹慎。

我想美國政府現在在想的就是這三種政策選項的綜合。這些選項各自都不完美，但也許綜合在一起可以阻止更多美國公司購買中國晶片。

DSET：
針對關稅的部分，你文章中也提到另個選項，這同時也是美國眾議院「美國與中國共產黨戰略競爭特設委員會」在今年一月致信給美國商務部長雷蒙多 (Gina Raimondo) 與貿易代表戴琪 (Katherine Tai)倡議的，也就是不直接對「中國晶片」課關稅，而是對「所有內含中國晶片的電子產品」加徵「零件關稅」(component tariffs)。這跟你剛剛提的選項稍微不同。這還是目前討論中可行的選項嗎？

米勒：
對，你是可以這麼做，但在行政上這是很複雜的。比方說你進口一個電動牙刷，裡面內含一個中國晶片，那你現在要針對這個牙刷裡面的中國晶片課徵關稅，你就必須先知道這個牙刷裡面有哪些晶片，這些晶片價值多少？

又比方說一輛汽車，它價值三萬美金，裡面內含一個價值一美元的晶片，你對它實施了100%的關稅，讓它成為了成本兩美元的晶片。這對制衡進口一輛內含中國晶片的三萬美金的車，可能也沒什麼幫助。所以這就是有點棘手的地方。

但目前這兩種課徵關稅的方式，都還是被考慮的政策選項。

DSET：
但聽起來是比較不可能的選項？

米勒：
我不知道。我想都還是可能的。

針對中國成熟製程出口管制已不被考慮

DSET：
你在投書中提到的另一個選項是各國政府反過來補貼使用「非中國製成熟製程半導體」的公司，
這可能也是對台灣公司有利，也比較關注的。這還是目前可行的選項嗎？

米勒：
我想日本政府對這比較有興趣。但在美國，這會需要國會通過立法來提供補貼，有鑑於現在國會的運作，我想這不太可能發生。

DSET：
最後一個應對中國成熟製程的選項是擴大出口管制。你在投書中是完全沒考慮這個選項。目前美國對中國出口管制是主要針對先進製程。

我們觀察到，美國商務部的產業及安全局 (Bureau of Industry and Security) 在2023年12月出版的晶片供應鏈報告中，還是提到出口管制和關稅，作為兩個可能制衡中國成熟製程半導體的政策選項，但兩個月後，2024年2月，美國商務部的助理部長Thea D. Rozman Kendler已經宣布出口管制不會擴及成熟製程晶片。

就你理解，這個政策轉變是怎麼發生的？針對成熟製程的出口管制已經完全不被考慮了嗎？

米勒：
對。我想這現在已經不被考慮。

原因有二，第一是如果你要擴大對成熟製程的出口管制，你是無法跟盟國達成一個出口管制的多邊協議；
第二是，你不知道這個管制可以有效多久。假如你要禁止向中國銷售光阻劑，這就會造成巨大的短期問題，也可能對國際供應鏈造成衝擊，因為許多中國公司，包括中芯，也為西方公司生產半導體。

另外，中國也可能在相對較短的時間內就能學會生產成熟製程所需的化學材料。在半導體設備上則比較複雜，中國理論上已經擁有可以生產20奈米半導體的曝光機，雖然我們從未真的看過它們，也不知道它們到底有多好。不過整體而言，要製造成熟製程的生產設備是比先進製程簡單的。一般認為中國會比較容易能找到規避出口管制的方式。

預計2024年內美國會有部分反制中國成熟製程晶片政策出爐

DSET：
那麼不管是哪一種反制政策，你認為美國政府推出這些政策的時間點會落在什麼時候？

我們現在看到商務部剛在一月啟動針對中國成熟製程半導體供應鏈的調查，目前還不知道會耗時多久。你認為在2024年美國大選前，會有相關政策出爐嗎？

米勒：
我不確定。目前還很難預測這些辯論會怎樣演變。我認為很可能在選前就會有部分政策出爐，但這倒不是因為選舉驅動，而是因為大家認知到，如果你想要去影響各公司在未來五年的採購行為，你必須趕快行動。因為中國的新產能很快就要上線了，你不希望落後太多。

DSET：
除了美國之外，你在投書中提到歐洲跟日本的合作相當關鍵，目前他們的態度怎麼樣呢？

米勒：
我想日本非常關注這個問題，因為日本廠商也面臨來自這些受到大量補貼的中國廠商的競爭。但日本也很清楚它無法單獨行動，所以現在大部分都在關注美國政策如何發展、如何與美國協調。

歐洲則更複雜。歐洲國家的行動總是很遲緩，因為他們有很多成員國。其中一些國家像德國特別關注這個問題，因為他們的公司可能受衝擊。歐盟執委會的貿易部門一直在關注中國在各個領域中產能過剩，比方說最近針對中國電動車的調查，同時也關注成熟製程半導體的產能過剩。但貿易官員通常要等到他們看到產業損害的證據後才會做出回應。

我想現在才只是中國成熟製程半導體危害市場的非常初期的階段，所以你如果要取得實際損害的證據，可能要等個幾年才能去構成一個法律裁決。

我想美國跟日本會覺得不能等太久，最好是快點採取行動。但歐洲比較可能在像大多數議題一樣慢慢來，比較像是一個回應者，而不是領導者。

DSET：
不只對成熟製程，我們近期也看到日本政府對進一步出口管制表達更多擔憂。
跟過去兩年相比，這方面的討論有什麼變化嗎？

米勒：
我認為這些反應都是兩年來的常態。我想當出口管制涉及到多邊協作的時候，每個國家都希望其他國家去採取成本更高的措施。

在這個案例裡，美國是最重要的行動者，日本則很習慣在涉及中國議題時躲在美國身後。有時候即便日本也很支持這些行動，它也有充足的動機去讓這些行動看起來都是美國在主導的，所以當中國來指責日本時，日本可以把責任推給美國。荷蘭總理前幾天訪問中國，這也很有趣。中國似乎不相信荷蘭是自己在採取行動，而是美國要求他們對中國採取出口管制，因此中國似乎意識到去懲罰荷蘭是沒有用的。

美國也相當清楚這個動態。所以美國官員就會跟你說，他們很清楚美國就是要常常承擔不成比例的中國報復的成本，因為其他國家都想等我們先行動。我想這就是不可避免的運作方式，大國先行動、承擔更多中國壓力，小國再跟著行動。

DSET：
就你和台灣政府與產業界討論的結論又是什麼呢？

米勒：
台灣在某種程度上和美日佔據相似位置。你既有會受到衝擊的成熟製程廠商，也有會因晶片價格下降而受惠的電子產品廠商。所以台灣就像在美日一樣會對此有爭論。

台灣相對美日是一個小國，難以獨自行動，我想台灣還是會先觀察其他國家怎樣行動才採取措施，畢竟以台灣的規模，單獨施加關稅也是效益不大的。

《晶片法案》補貼執行：美國政府對英特爾有期待，但補貼未獨厚

DSET：
接下來的問題是對美國《晶片法案》的執行回顧。《晶片法案》的補貼結果在今年陸續出爐，但美國政府的補貼邏輯似乎還是有點模糊。美國政府最初提到《晶片法案》的目標是為了讓美國保有先進製程的產能及維繫國家安全，照這個邏輯，台積電可能需要獲得更多的補貼，但我們看到反而技術落後的英特爾也獲得了相當大比例、甚至是更多的補貼。

你認為《晶片法案》目前的執行結果符合當初的目標嗎？

米勒：
嗯，我想一部分答案是：你應該不會太驚訝美國國內政治的考量也參雜這個決策過程中，它可能很自然地會偏好本國公司而不是外國公司。

但我也想指出兩點事實：第一，如果你看未來十年台積電、三星、與英特爾在美國計畫的投資，英特爾的規模要大很多。當然這些投資是否能落實還有待確認，但目前它預計投資1000億美元。

美國政府依據《晶片法案》預計補貼英特爾大約15%的資金，我想這大致上和補貼台積電與三星的比例是相符的。

（編按：截至2024年4月16日所示之公開資訊，美國商務部提供英特爾、台積電、三星補貼與貸款，總額分別佔其投資金額比例為19.5%、17.8%、8.5%。其中，三星所取得之貸款額度尚未得知，其餘數額也尚待更新。）

第二，顯然，英特爾在過去十年表現非常糟糕，這毫無疑問。但現在新的領導團隊，目前在他們試圖改革的第三年，有一個合理的策略來扭轉公司的局面。至少在製造技術上，有跡象顯示他們正在取得進展。

有些人主張你只能賭在一家先進製程公司，這可能是對的，也可能不對，我們無從得知。但美國政府則是選擇賭在台積電、英特爾、三星三家公司身上，看看誰能贏得這場競爭。我想最後很可能會有不只一個贏家，而是會有好幾家能夠生產先進製程半導體的公司。這是美國政府期望的結果，它希望最後能有一個更競爭的市場。

所以我想英特爾確實成功說服了美國政府它正在扭轉局面。它的成果還有待檢視，但我想如果你觀察股市的話，英特爾的股價比幾年前的表現要好很多。這也解釋了為什麼美國願意在它身上下那麼大賭注。

DSET：
台積電在亞利桑那的建廠計畫過去一年多來也面臨很多挑戰，中間也宣布量產時間必須延遲。
你怎麼評估這些挑戰？美國政府和台積電能順利克服這些挑戰嗎？

米勒：
我想有幾點：第一是，其實不只台積電，英特爾、三星都公開延遲了他們在美國的生產時間表，部分是因為施工廠商的延遲，部分也因為電腦和智慧手機去年的市場是有下行的趨勢。所以其實你延遲一點也不是壞事，因為市場就是不如預期。

第二點是，確實很多媒體報導說台積電在亞利桑那有很多意料之外的挑戰，包括對勞工或施工廠商的管理，我想台積電一直都在學習如何在美國營運，這是它第一次在台灣和中國以外的地方進行大規模「綠地投資」(greenfield investments)，跟過去的經驗是很不同的。

我想台積電在過去這段時間已經學到很多和當地廠商合作的方法。三星和台積電在這方面的差異是值得注意的，三星在德州已經營運二十年了，它就沒這種延遲問題。我想這就是一個學習曲線的問題，台積電不得不克服。

DSET：
近期我們看到一些台積電前從業人員對台積電亞利桑那設廠的憂慮。你在近期與美國官員的討論中，還有觀察到對這些憂慮的討論嗎？

米勒：
我不認為相較於過去幾年有任何新的討論。《晶片法案》的補貼架構已經完成。有些討論說會不會有第二輪《晶片法案》補貼，我想可能會有，但規模會較小。

我想五年後美國政府回看晶片製造的多元化狀況，它會覺得自己處在一個面對中國危機時更有利的位置，包括電子組裝、半導體封測、或整個電子產業鏈都會降低倚賴中國，使整個供應鏈更有韌性。這也是《晶片法案》想要達成的目標。

美國政府擴大支持日本和印太地區產業鏈轉移

DSET：
最後一組問題是關於日本和其他印太國家。去年《晶片戰爭》出版時，你書中幾乎沒處理到的問題是台積電到日本設廠的可能。但過去一年最意外的發展或許是台積電在熊本設廠的成功，現在甚至預計新設第三座廠，生產三奈米晶片。

相較於對亞利桑那廠可行性的質疑，台積電創辦人張忠謀對日本廠是大加讚揚，充滿期待。你如何評估台積電對日本的投資？

有些論者說，如果美國政府半導體戰略的目標是分散產業鏈，降低風險，那似乎日本會是比起美國更有經濟效率、也能分散供應鏈風險的選項，你怎麼回應這種說法？

米勒：
如果單看台積電的話，它當然對日本投資非常興奮，媒體上也有許多針對台日合作的特定報導。但放大到美國、歐洲、日本來看的話，我想這三個區域的故事都是相近的，那就是來自不同公司在各區域的投資都顯著增加，台日合作也是符合這個趨勢。

對台積電來說，日本在很多方面是一個很吸引人的投資地點。第一是它很近，航程才三小時。第二是大家說台日有文化相似性，我不大確定，其實我們看看台灣的半導體業，很多人其實都有家人在美國，到底台灣半導體業是跟日本還是美國在文化上比較接近呢？我也不確定。但大家都說跟日本比較近。

我想對一些要求供應鏈多元化的台積電客戶來說，日本、德國、亞利桑那可能沒有太大區別。日本也滿足多元化的需求。過去一年的趨勢似乎是台積電和它的供應商以及生態系統確實對日本感到更加興奮。

DSET：
擴大看到整個印太地區，美國商務部對日本半導體投資持正面態度，美國商務部長也承諾要協助在菲律賓半導體廠增加一倍。這是否也是過去一年的新轉向？

也就是不強調產業鏈都要移回美國，而是分散到印太盟國，包括日本和菲律賓，也可以是一個兼顧國家安全和分散供應鏈的選項？

米勒：
我想這完全正確。美國官員已經公開說過很多次，他們並沒有要把所有製造業帶回美國，這是不可行的。
美國商務部長雷蒙多幾個禮拜前在菲律賓、拜登訪問越南、同時美國也和印度有一系列高階科技協定，這代表美國意識到這個區域的國家都必須扮演更大的角色在供應鏈的重組上。

實際上會去越南和菲律賓的不會是高階製造，而是電子組裝或封裝測試，我想許多台灣公司也已經在菲律賓和越南投資，台灣可以在這波趨勢中獲益。

我今年一月時去了印度的泰米爾納德邦，蘋果試圖在那裏生產iPhone，希望在2025年達成在那裏生產四分之一的iPhone。那是誰在那裏組裝iPhone呢？就是富士康。所以供應鏈多元化其實也在強化台灣和印太地區許多其他國家的經濟關係。

其實台灣和中國之間的晶片貿易中，大部分台灣出口到中國的晶片都是為了在組裝後重新出口到地方。隨著組裝產業鏈轉變，台灣的晶片貿易也會轉變，又因為晶片貿易佔台灣貿易那麼大比例，整個台灣的貿易對象都會有很大的轉變。

蘋果就是一個很好的例子，直到去年，每一個iPhone的處理器都是從台灣出口到中國組裝，到了2025年，其中四分之一可能會是從台灣出口到印度。這代表台灣對中國的出口會持續下降，轉移到印度、菲律賓、越南，這對台灣也意義重大。

DSET：
去年你在《晶片戰爭》的新書發表會上和張忠謀對談，他不斷追問你一個問題，也就是美國到底希望要有多少比例的半導體在本土生產。今年二月我們看到美國商務部長雷蒙多給出了一個目標，希望在2030年達到全球20%的先進製程晶片在美國生產。

一年過去了，你認為美國政府已經對未來十年的晶片產業鏈分部有更清楚的圖像了嗎？包括有多少比例產能要到美國，多少要留在印太地區？

米勒：
我想你知道政府官員通常都不會是很好的產業規劃者，常常會犯錯誤。我想我們不應該期待美國政府有一個十年規劃。不管怎樣十年後雷蒙多也不在位置上了，就算她有這個計畫也沒辦法執行。

我想首先，關於供應鏈，我們討論了很多先進製程晶片會在哪裡生產的問題，但一台手機、電腦、或任何東西都有上百萬中不同的零組件，所以我們也應該討論其它這些供應鏈的問題。這就是印尼、越南和其他國家在著手的地方，而這些供應鏈的分散也是很重要的。這些分散不是從台灣分散出去，而是從中國。對台灣來說是有益的。

至於先進製程晶片要在哪裡製造，我想雷蒙多指的是在2030年美國要有20%的AI 加速器在美國製造，所以不是一般的先進製程晶片。她沒提到手機或電腦，而是加速器。20%不是一個很大的數字。這代表台積電還是會生產80%，或許三星會製造一些，但對我來說這跟今天的狀況相比也不是一個巨大的轉變。

DSET：
感謝Chris，最後一個問題，你未來一年的寫作計畫又是什麼呢？準備寫下一本書關於半導體和AI嗎？

米勒：
喔沒有。我未來一年最主要的計畫就是帶小孩，因為我很快又要當爸爸了。所以如果你發現都沒我的消息的話，不要擔心，我就是在帶小孩。

DSET：恭喜Chris！期待你帶小孩來台灣玩的那天。

米勒：謝謝！

※本文同時發表於上報。

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主筆：陳為廷（特約撰稿人）
訪談：張智程（研究組長）、江旻諺（海外研究員）、何明彥（海外研究員）、易大為（海外研究員）、陳為廷（特約撰稿人）、盧佩君（政策分析師）