經濟安全保障的政策思考與戰略意涵

摘要

經濟安全保障除了應確保經濟自主與供應鏈韌性，也應防杜新興核心技術外流、強化關鍵基礎設施防護，並應思考如何結合經濟制裁、出口管制與投資審議等經濟政策工具調控戰略風險，俾因應網攻、經濟脅迫、產業間諜、敏感技術竊取、灰色地帶戰術等複合式安全威脅。依此，新政府應強化經濟安全保障，且有必要透過雙邊與多邊策略廣泛參與國際經濟安全機制。如此不僅能夠維繫自身安全、鞏固主權地位，也具有對外傳遞民主承諾和開展科技與經濟外交的戰略意涵；藉由積極完備我國經濟安全制度，也能夠讓臺灣在變遷中的國際經濟秩序中成為值得信賴的經貿夥伴。

本文

總統賴清德於5月20日上午宣誓就職，並發表演說闡述新政府的施政方向，矢言打造民主和平繁榮的新臺灣[1]。其中，針對外交與國家安全有關大政方針，賴總統指出將「健全國安法制，並且積極落實『和平四大支柱行動方案』，強化國防力量，建構經濟安全，展現穩定而有原則的兩岸關係領導能力，以及推動價值外交，跟全球民主國家肩並肩，形成和平共同體，來發揮威懾力量」。

其實，上述政策方向與賴總統的競選政見內容基本一致。2023年7月，賴總統即曾以「我保衛台海和平的計畫[2]（My Plan to Preserve Peace in the Taiwan Strait）」為題投書華爾街日報，提出將以「和平四大支柱」致力維繫台海穩定，俾向國際社會傳達捍衛臺灣自身安全的決心。其中，有關建構經濟安全（economic security）的政策目標，賴總統並提及將「回應中國經濟脅迫、鞏固供應鏈安全、降低對中貿易依賴、並促進貿易多元性」。此等內容也在後來的選舉公報與「國家希望工程[3]」政見列表中獲得重申，可預期將排入賴政府的重要政治議程。有鑑於此，本文擬觀察美日歐等民主國家的政策實踐，並透過分析歐盟與七大工業國集團（G7）的經濟安全文件，探討我國建構經濟安全制度所應有的政策思考與戰略意涵。

跨國的經濟安全規範秩序

近年來，在日益充滿挑戰的地緣政治環境中，經濟安全愈發受到國際社會重視。美國於2017年即在「國家安全戰略[4]（National Security Strategy）」中宣示經濟安全即國家安全；日本也在2022年5月通過《經濟安全保障推進法[5]》（経済安全保障推進法），提出經濟安保的總體戰略架構；2023 年 5 月20日，G7於廣島峰會（Hiroshima Summit）上首度發表「經濟安全與經濟韌性七國集團領袖共同聲明[6]（G7 Leaders’ Statement on Economic Resilience and Economic Security）」；同年 6 月間，歐盟也旋即發布第一份「歐洲經濟安全戰略[7]（European Economic Security Strategy）」。

經濟韌性與經濟安全

觀察美日歐等民主國家的政策實踐，可見各國政府為了回應當前複合式的安全威脅，近年來正逐步調整國家安全政策，將供應鏈韌性與經濟安全評估納入國家安全的重要組成部分。值得注意的是，關於經濟安全保障的具體內容，並沒有全球一致的標準，這是因為各別國家的地理位置、政治經濟結構、對特定經濟體的貿易佔比與依賴程度容有不同，因此各國所感知到的風險及應對措施也取決於該國的具體情況，難以一概而論。即便如此，從歐盟與七國集團所釋出的經濟安全文件看來，經濟安全保障大抵包含以下幾項共同要素：確保關鍵供應鏈（key supply chains）韌性、防止新興核心技術（emerging and foundational technologies）外流、強化關鍵基礎設施（critical infrastructure）防護、對抗經濟脅迫（economic coercion）與非市場政策（non-market polices），以及因應網路攻擊、強制技術移轉等惡意實踐（malignant practices）。

國家安全的經濟槓桿

為了達成上述目標，各國政府廣泛結合運用經濟制裁、出口管制、投資審查等經濟槓桿（economic levers）來維繫國家安全；歐盟與七大工業國家也著手盤點既有規範權力是否足以因應網攻、經濟脅迫、產業間諜（industrial espionage）、敏感技術竊取、灰色地帶戰術（gray-zone tactics）等新型態的安全挑戰。例如：美國[8]、英國[9]、日本[10]、歐盟[11]正開展立修法工作推出或強化既有對外投資審查（outbound direct investment (ODI) screening）機制；美國[12]、日本[13]、荷蘭[14]、歐盟[15]也逐步調整出口管制策略，並實施多層次的半導體出口管制以對抗中國軍民融合政策（军民融合；Military-Civil Fusion, MCF）所形成的戰略威脅；以美國[16]為首的主要經濟體更祭出一系列外於聯合國體系的經濟制裁來回應俄羅斯對於烏克蘭的違法侵略，嘗試藉以封鎖克林姆林宮有關金融、能源、技術等關鍵領域的投資與金融交易。

經濟安全的統合與結盟

此外，美國[17]、日本、歐盟分別釋出了內國與區域的經濟安全保障戰略以為總體政策擘劃；英國[18]與日本[19]更於組織安排上設置專責執掌經濟安全的部長級職位，俾強化經濟、外交與安全事務的統合管理；我們也看到七國集團與全球主要民主國家正組成經濟安全聯盟，透過多邊機制分享戰略資訊、協調管制措施、促進貿易多元性，並確保經濟安全的跨國規範植基於以規則為基礎的國際秩序（international rules-based order）。

建構臺灣的經濟安全戰略

臺灣位居於世界民主前沿，直面中國威權主義擴張，不僅須備戰解放軍可能的軍事侵略行為，更須時刻應對北京發動網攻、經濟脅迫、灰色地帶戰術等複合式安全威脅。有鑑於此，新政府亟待確保我國經濟安全、鞏固國防產業基礎（defense industrial base）與關鍵供應鏈韌性，並應思考如何有效運用經濟制裁、出口管制、投資審議等經濟政策工具（economic policy tool）管理地緣政治風險。

確保關鍵供應鏈韌性

具體而言，賴政府應持續定期檢視我國的關鍵供應鏈韌性，這包含了半導體等新興核心技術，以及鋰電池、稀土元素（例如：鑭、鈰）等關鍵礦物。尤其，中國商務部於去（2023）年下半年接連宣布管制鎵、鍺[20]和石墨[21]等半導體材料出口；臺灣在缺乏關鍵礦物來源的條件下，應持續加強與國際間的合作，提升稀缺礦物的來源多樣性，並透過雙邊或多邊策略維繫我國關鍵礦物與相關半成品的穩定供應。

維繫關鍵設施與技術安全

賴政府也應借鏡美日歐等政策經驗，妥適運用投資審議等經濟政策工具強化關鍵基礎設施防護，並應儘速擬定不動產投資審查的敏感安全設施（例如：軍事基地、情報機構）清單，以解決外國監視和情報蒐集的潛在疑慮。此外，鑑於AI、量子科技、先進製程半導體等新興核心技術蘊含高度軍事應用（military application）潛能，新政府應審慎思考如何結合運用出口管制與投資審議等規範權力形成技術、人才、資金的多層次管制架構，藉以遏止戰略性關鍵技術流入敵營、避免臺企的資本與專業知識被用於提升北京的軍事情報能力，並防範境外敵對勢力藉由入股關鍵產業、公司收購合併等表面上的商業投資行為取得我方敏感技術和技術知識。必須強調的是，上述建議尚非基於科技產業競爭考慮；實則，重要的是管制措施背後抑制關鍵技術軍事應用的戰略意涵，因為對我們來說，當然不希望臺灣研發製造的晶片被中共解放軍用於製造飛彈、發展軍事現代化，進而帶來安全威脅。

因應複合式的安全威脅

另一方面，新政府應思考如何結合運用經濟制裁、出口管制與投資審議等經濟槓桿來回應複合式的安全挑戰。面對中國發動經濟脅迫，以及近來不斷投送探空氣球和派遣戰機至我方空域、派出船艦侵入我方禁限制水域等灰色地帶行動，乃至於透過軍事演習對我國進行海空封鎖（air and sea blockade），經濟制裁等政策工具不唯提供了我方反制措施（countermeasure）的另一選項。如此方式雖然不如軍事反擊來得直接有效，卻能夠提供相當彈性，讓我國於迴避使用武力之下，仍得以藉由具體反制作為回應解放軍的主權侵犯、適時捍衛國家安全與尊嚴，也能夠防免貿然升高緊張情勢（escalation），進而穩固美日等盟友的安全支持。

參與經濟安全國際機制

最後，我國也應積極參與雙邊和多邊經濟安全機制，俾加強與國際間的戰略溝通合作。尤其，在G7廣島峰會後，世界主要經濟體間的經濟安全聯盟已然形成，七國集團更透過聯合聲明宣示將與全球夥伴共同合作打擊經濟脅迫、對抗非市場行為、鞏固供應鏈韌性並維護技術安全；更重要的是，聯合聲明中強調將致力於重新形塑國際經濟秩序，建構良好運作的國際標準與規範。新政府實應把握機會健全國內相關制度、強化經濟安全保障。如此不僅能夠守護自身安全、對外傳遞民主承諾，也具有開展科技與經濟外交（technological and economic diplomacy）的戰略意涵；賴總統更應透過經濟韌性的維繫進一步強化科技民主國家（techno-democracies）之間的戰略結盟，讓臺灣於經濟安全的新秩序中得以立足，並成為值得信賴的經貿夥伴。

[1] https://www.president.gov.tw/Page/700

[2] https://www.wsj.com/articles/my-plan-to-preserve-peace-between-china-and-taiwan-candidate-election-race-war-7046ee00?mod=opinion_lead_pos5=

[3] https://news.pts.org.tw/video/3488

[4] https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf

[5] https://www.cao.go.jp/keizai_anzen_hosho/

[6] https://www.mofa.go.jp/files/100506815.pdf

[7] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_3358

[8] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/08/09/executive-order-on-addressing-united-states-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in-countries-of-concern/

[9] https://www.gov.uk/government/publications/the-atlantic-declaration/addressing-the-national-security-risks-posed-by-certain-types-of-outbound-investment

[10] https://rhg.com/wp-content/uploads/2022/01/RHG_TWS_2022_US-Outbound-Investment.pdf#page=19

[11] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_24_363

[12] https://www.federalregister.gov/documents/2022/10/13/2022-21658/implementation-of-additional-export-controls-certain-advanced-computing-and-semiconductor#p-22