新加坡打擊假新聞立法效果之回顧

前言

隨著網路媒體愈趨發達，網路成為現代人主要新聞訊息接受的媒介之一，特別是高度網路使用者的年輕族群。網路上的假資訊(misinformation)是長年存在的問題，由於網路有即時傳遞且傳播廣泛的特性，一旦錯誤偏差的資訊內容被傳播出去，可能對社會帶來許多負面效果，如圖1，2015年開始世界上有愈有愈多管制假資訊立法或修法，以對抗假資訊，或是進一步管制言論(Yadav et al. 2021)。

假資訊的影響最受到世界的關注大概是2019年所發生的Covid-19疫情，與疫苗有關的陰謀論四起，世界各地都有不少民眾拒打疫苗、拒戴口罩，最後不幸染疫死亡的情事發生。近年來生成式人工智慧被應用在輿論文字的生成，或是所謂深偽(deepfake)技術被用作生成捏造的影像，對民主國家的選舉帶來公平性的質疑。打擊假新聞成為世界各地政府的重要課題。

在亞洲，南韓政府於2021年打算推打擊假新聞的法案，但因為挨批箝制新聞自由而最後撤回。同樣因為網路匿名文化，假新聞相當猖獗，日本曾於2001頒布「網路服務提供者責任限制法」，但以規範媒體自律為主。目前，日本民間成立事實查核中心（Japan Fact-check Center, JFC)。Yahoo!新聞最顯眼處有張貼事實查核中心連結。儘管日本政府也信誓旦旦要打擊假新聞，但目前尚未看到具體以立法方式來管制。

台灣曾於2023年公告《數位中介服務法草案總說明》，但同樣挨批箝制言論自由，且由於許多規範不明確，遭到網路平台業者強力反彈而被迫撤回。儘管管制網路假新聞專法的推行暫停，但是不代表國人不認為假新聞應該要管制。根據Ipsos所做的調查，「即使損害人民的言論自由，政府也應該限制假消息在網路上傳播」的贊成比例，雖然由 2022 年的 66.4% 降為 2023 年的59.3%，多數民眾仍認為要管制假消息。

不過，儘管沒有管制假消息的專法，現階段，發布假新聞的民眾仍有責任。除了民事上侵害名譽上之責任，行政責任上，散布謠言，足以影響公共之安寧者，可依社會秩序維護法處罰，刑事上，網路散布假新聞、假消息，可能構成刑法第310條誹謗罪、第309條公然侮辱罪、第151條恐嚇公眾罪、第153條煽惑他人犯罪或違背法令罪等。此外，尚有其他特別刑法定有刑責，例如公職人員選舉罷免法第104條有意圖使人當選或不當選；傳染病防治法第63條散布或傳播不實疫情消息罪、證券交易法第155條、第171條意圖影響有價證券交易價格而散布流言或不實資料罪等。

新加坡的假新聞立法 POFMA

大概因為Covid-19疫情關係的契機，網路上充斥衝擊政府防疫作為的假資訊，2019年新加坡政府訂定《防止網絡假信息和網絡操縱法案》（Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act 2019），簡稱POFMA、又俗稱反假新聞法，於當年4月1日排入國會議程，5月8日通過，並在10月2日生效，該法旨在使政府當局能夠對付假新聞或虛假訊息的傳播。POFMA關鍵條款概述在表1中，而關鍵處罰在表2中。

表 1. POFMA中的關鍵條款及摘述

法律中的關鍵條例	法條摘述
法律目的	1. 防止在新加坡傳播虛假事實陳述，並使政府能採取行政措施來對抗此類傳播的影響； 2. 壓制在新加坡反覆傳播虛假事實陳述的網絡位置的資金、推廣和其他支持； 3. 使政府能採取措施來檢測、控制和防範協調不真實的行為和其他對網路帳戶和機器人的濫用； 4. 使政府能採取措施來增強有關透過付費機制來引導具有政治目的內容相關資訊的揭露。
部長發出更正指示（CD）或停止傳播指示（SCD）的條件包括：	1. 在新加坡已經或正在傳播的資訊，相關部長認定存在虛假事實陳述（本部分稱為「主題陳述 (subject statement)」），需要更正或停止傳播； 2. 經過有關部長的判斷，該虛假事實陳述可能對公眾產生不良影響，部長認為更正或停止傳播是保障公共利益和公共秩序的合理手段。
「事實陳述」的定義	一個理性、講道理的人看到、聽到或以其他方式認知到的陳述，會認為它是事實的表述。
「虛假陳述」的定義	一個具有虛假資訊或具有誤導性的陳述，無論是全部還是部分，或是獨立存在抑或其出現在上下文中。
「公共利益」的定義	如果做某事是必要或適當的，則符合公共利益： 1. 符合新加坡或新加坡任何部分的安全利益； 2. 為了保護公共健康或公共財政，或為了確保公共安全或公共安寧； 3. 符合新加坡與其他國家的友好關係的利益； 4. 預防對總統及國會議員選舉、國會議員補選或公民投票的結果造成任何影響； 5. 預防激起不同群體或個人之間的敵意、仇恨或惡意； 6. 預防公眾對於政府、國家機構、法定委員會所行使的任何職責或功能的信心受損。
上述到高等法院的基礎	1. 民眾在新加坡未傳達主題陳述； 2. 主題陳述不是事實陳述，或者是一個真實的事實陳述； 3. 技術上無法遵守政府所下達的指示。

在該法上路之前，新加坡尚有1993年制訂的《電腦濫用和網絡安全法》(Computer Misuse and Cyber Security Act)，給予政府截取網絡資訊的權限；1994年的《廣播法》(Broadcasting Act)，要求互聯網服務和內容提供商刪除違反公共利益、公共秩序和公共安全的內容，當時被認為是世界上管理互聯網最嚴格的規定 (轉引自 Ngerng 2022)。

新加坡國內，一派人支持假資訊應該要管制，特別是涉及國家安全及公共利益之事務，但同樣有一群人擔憂，這項立法不但傷害新加坡薄弱的言論自由，更可能成為政府用來對付國內異議分子的手段。面對這樣的質疑聲浪，新加坡的司法部則聲明，POFMA是要打擊謊言(falsehoods)，而不是要打擊意見(opinions)跟批評(criticisms) (Zhang 2022)。

學者 Ngerng (2022)指出POFMA為新加坡政府開始無限的政治迫害的大門。根據該法，POFMA授予執政黨各部長可將網路上的言論陳述識別為「虛假事實陳述」（§7）的權力，並可要求言論陳述者發出「更正指示(Correction Direction, CD)」（§11）；另外還可以要求他們在網路貼文「錯誤陳述」附近的顯著位置張貼另一封更正資訊（§24），或者發出「停止傳播指示（Stop Communication Direction, SCD）」以刪除原有陳述（§12）。如果當事人不遵守更正指示，政府也可以要求網路平台業者代為進行更正。而在六個月內被政府發出三個以上的指示的個人可能會被宣告「揭露網絡位置」（Decalred Online Location, DOL）（§32），例如公布此用戶帳號名稱及其頁面，此目的在禁止對其運營提供贊助資金（§36）。

如果言論陳述者者不遵守指示，部長還可以向互聯網服務提供商和/或數位廣告中介（如社交媒體公司）發出「存取封鎖」(Access Blocking Orders, ABO)、DOL處分（§16、22、28），或者發出「帳戶限制指示 (Account Restriction Direction, ARD」以禁止違法用戶使用這些媒體中介或接觸相關資訊。

另外，政府還可以要求這些數位網路平台業者向終端網路用戶在接觸相關資訊素材時，也發出「指定更正指示(Targeted Correction Direction, TCD)」（§21），除了發出一份聲明，澄清一項虛假陳述並陳述事實，並提供用戶可以在哪些網路頁面或其他管道取得事實陳述（§22）。更甚者，政府可以要求網路平台業者禁止用戶取得(禁用指示，Disabling Directions, DD)與虛假言論相關的網路材料（§22），停用民眾訪問(Access Disabling Order, ADC)被宣告為虛假事實的網絡位置的命令（§34）。不僅如此，除了互聯網中介業者以外，新加坡政府可進一步擴大要求報章媒體、廣播業者發出一般更正指示(General Correction Directions, GCD)，要求他們向所有使用這些媒體服務的終端用戶傳達一份更正通知（§23）。

許多對POFMA抱持擔憂的人士指出，該法並未提供足夠的法律審查來抵制部長根據該法發出法中第三部分和第四部分指示的行使權(Chng 2019)：

首先，根據POFMA的定義，法律條文空泛的措辭賦予部長很大的權力，使其可以根據自己的喜好決定迫害的目標。所謂「事實陳述」被定義為「一個理性、講道理的人」(a reasonable person)看到或聽到這陳述時同樣認為這是項事實（§2），且由部長可認定什麼樣的陳述違反「公共利益」（§10），而如果一個陳述被認為是「虛假」的話，則是指它是「虛假或具有誤導性，無論是全部還是部分」（§2）。

第二，人民行動黨政府起草該法時將權力賦予給自己，繞過司法機構成為事實的最初仲裁者，除非個人有資源在法庭上挑戰政府下的指示，但迄今為止，這些挑戰對人民行動黨皆為有利的結果。

第三，民眾可以透過司法仲裁來保障自身權利的機制也很有限。一方面，在行政救濟上，不同意部長指示的個人必須先向部長申請取消指示或宣告，然後才能以較高成本方式向高等法院提出上訴，而不是先向較低的國家法院(State Court)提出上訴。上訴民眾須先支付新加坡幣200元給高等法院(折合新台幣約4785元)^[1]。即便高等法院受理上述，高等法院也只能「確認」或「撤銷」指示或宣告，而無法質疑部長的命令（§17、29、35、44）。另一方面，上述到最高法院只有三種條件之一：(一) 言論陳述者在新加坡未傳達主題陳述(subject statement)；(二) 該主題陳述不是項事實陳述，或者是一個真實的事實陳述；(三) 技術上無法遵守政府所下達的指示。

因此，懷疑論者認為由部長負責初步判定是否存在虛假陳述事實是有問題的，而且上訴人在向高等法院提出上訴之前必須先向部長提出上訴是不可取的，以及認為向高等法院提出上訴的理由過於有限(Chng 2019)。這些懷疑論者主張法院應該在該法中發揮更堅定的角色。換句話說，法院對部長行使權限的法律審查不足，應該加強法院的角色。

表 2. 違反POFMA下虛假資訊傳播的處罰

法律目的	處罰機制
防止在新加坡傳播虛假事實陳述，並使得政府能夠採取措施來對抗這種傳播的影響	在新加坡傳播虛假事實陳述的處罰如下： 1. 對於個人：罰款不超過新加坡幣50,000元 (折合新台幣約119萬元)或監禁不超過5年，或兩者兼施； 2. 對於非個人實體：罰款不超過新幣500,000元(折合新台幣約1千119萬元)。   不遵守更正指示（CD）或停止傳播指示（SCD）的處罰如下： 1. 對於個人：罰款不超過新加坡幣20,000元(折合新台幣約48萬元)或監禁不超過12個月，或兩者兼施； 2 對於非個人實體：罰款不超過新加坡幣500,000元。

新加坡POFMA實施後的效果

新加波政府的網站設有澄清專區，專門針對網路上的假資訊進行闢謠與澄清，除了摘述原始錯誤資訊內容，也提供政府澄清的相關資訊。根據新加坡政府所公開的統計資料，截至2023年12月底，共有60宗案件被政府宣告為虛假資訊，被處以各種不同行政處分(如表 3)。其中，2020年至2023年第一季COVID-19大流行高峰期間，約有55%的案件與COVID-19有關，即38宗案件中的21宗。目前，多數的案件都被宣告要做出相關更正指示，少數的案件則是存取封鎖(3)及停用訪問(3)，不少使用者的網路帳號及頁面被揭露位置。

表 3. 違反POFMA的案件及處分方式統計(2020-2023)

項目	數量
案件[2] (Cases)	60
更正指示(Correction Directions, CD)[3]	104
停止傳播指示(Stop Communication Directions, SCD)	0
指定更正指示(Targeted Correction Directions, TCD) 3	20
禁用指示(Disabling Directions, DD)	0
一般更正指示(General Correction Directions, GCD)	5
存取封鎖(Access Blocking Orders, ABO)3	3
帳號限制指示 (Account Restriction Directions, ARD)	0
揭露網絡位置(Declared Online Locations, DOC) [4]	13
停用訪問 (Access Disabling Order, ADC)	3

至於POFMA對新加坡的公民社會產生什麼樣的影響呢? 根據Kai Xiang Teo (2021; 2022) 指出∶一、最常收到政府發出更正指示的個人是反對派團體或人物，例如新加坡民主黨（SDP）或反對派領袖人民之聲黨的領袖林天(Lim Tean)。另一位是人在澳洲，《國家時報評論》(States Times Review)背後的異議人士Alex Tan，他佔了違反POFMA的18個案例，是所有目標行動者中最多的。

二、在打擊假消息方面，大多數違反POFMA的個人是在臉書(Facebook)上分享的內容，這可能突顯了POFMA的一個關鍵缺陷。它對假消息的處理方式並未解決一些超出政府所能關注範圍或本質上更難追踪的虛假消息形式，例如境外假訊息操作以及透過私人通訊軟體如WhatsApp和Telegram等平台所傳播的謠言。

三、至於最常援引POFMA來打擊假訊息的部會是衛生部，例如有關疫苗無效降低COVID-19傳播的指控。其次，內政部也經常援引POFMA打擊假資訊。只有三個部門從未援引POFMA，像是國防部、文化、社區與青年部，以及永續發展與環境部。

四、祭出POFMA最多的時期是2020年的大選。大選月份（2020年7月）有27次的使用，是推行以來最頻繁的時期，隨著時間的推移，POFMA的使用呈下降趨勢。

不過，POFMA的使用也曾引起國際媒體的關注，最好的例子是，一篇社交媒體發文對總理夫人何晶(Ho Ching)的薪酬進行推測時，這一次POFMA的使用不僅引起新加坡網民的強烈抗議，也吸引國際媒體的報導，POFMA反而陷入了所謂的「史翠珊效應」(Streisand Effect)，即政府試圖打擊特定內容的傳播，結果卻使其變得更加病毒式傳播。

Kai Xiang Teo (2022)所指出的結論，對於那些散布關於政府掩蓋真相或陰謀論的指控，例如老年人對疫苗的猶豫不決，POFMA的使用是否能說服這些讀者或者加深他們的不信任有待進一步更多的研究。不過，可以預期的是，人們越來越擔心POFMA或其他管制假訊息的立法將可能影響政治話語，除了給予政府權力進行言論審查，民眾在發文之前也可能先自我審查一番，甚至將政治言論從臉書平台轉移到還不太受監管的私人通訊軟體。儘管POFMA允許國家進行高度可見的反駁。然而，在此過程中，POFMA也可能為高度可見的異議和抗議創造新的機會，因為它所聚焦的特定聲明引發了進一步的討論和辯論。

討論及結論

本文介紹同樣深受亞洲儒家文化新加坡的反假新聞立法的成果，目的不在於推崇新加坡的立法，而是基於他國的個案來反思我國未來若要採取立法手段來管制假新聞應該要留意什麼。首先，儘管新加坡政府宣稱POFMA的立法目的是在打擊假資訊，而不是為了壓制人民的意見或是批評，但是我們仍然可見有許多反對黨異議人士的言論被政府所壓抑，特別所謂基於公共利益的定義過於寬鬆，使得政府可以擴大定義，什麼樣的言論違反公共利益。第二，政府可以要求網路平台業者，針對用戶進行存取封鎖、帳號限制、甚至揭露網路位置及帳號名稱有侵害言論自由的疑慮。第三，司法系統對於民眾言論自由保護的不足，特別是新加坡政府繞過法院，民眾若要申訴得先向政府提出申訴，即便向法院申訴也需要負擔不小的行政規費。

不過，POFMA也有一些規範或許值得參考。首先，雖然新加坡政府聲明，他們僅針對危害公共利益的言論，而非個人的意見或批評進行更正指示，然而何謂公共利益定義過於寬鬆，仍讓民眾擔憂政府會無限上綱打擊言論自由。未來政府若要立法管制，應該同樣是針對破壞公共利益及公平選舉的言論進行管制，並在法律上做出明確的定義。但由於政府作為第一線判斷假資訊的角色仍讓社會大眾擔憂政府在迫害民眾的言論自由，或許可以透過公正第三方平台來代為仲裁是否為假資訊，例如透過公私協力方式，整合台灣目前許多的事實查核中心平台，受理政府及民間的投訴由他們進行事實查核及判斷，再回頭由政府行使公權力開罰。

第二，目前新加坡政府未針對虛假資訊成立的案件宣告停止傳播(SCD)、禁止民眾去接觸與假資訊相關的網路素材防(DD)以及限制違規帳號取得網路媒體上的相關資訊(ARD)。多數的案件都是要求假資訊散布者必須同時貼出澄清資訊的連結，讓民眾可以對照原始貼文，政府也會在謠言專區張貼假資訊原始文字跟政府澄清的資訊以供大眾閱讀自行評斷(此作法相當類似我國多數事實查核平台的呈現方式)，政府甚至有強制力要求網路平台業者需要在顯目位置張貼澄清資訊、或是主動向網站平台使用者寄送澄清資訊。我國行政院各部會目前都設有謠言澄清專區，但是若能要求網路業者主動向民眾傳達更正資訊，將可加乘假資訊澄清效果。

第三，司法體系應作為法律上維護公共利益及民眾言論自由保護的最後一道防線。現階段，我國對於假新聞的防制散落在前述各法律中，並由檢調偵辦。未來無論是否有專法管制假新聞，又不論是由政府或第三方單位判斷，法院應該作為最後審判的防線，以維護公共利益及言論自由。之前政務委員羅秉成曾表示，希望效法法國《反資訊操縱法》以及《反虛假訊息法》，針對選舉期間不實廣告與謠言，希望法院介入並在48小時內認定真相。但是，法院有無足夠能量在這麼短的時間內做出判斷是個疑問，需要有資源挹注來支援法院。

第四，網路社群平台應該負起責任。新加坡的POFMA可以要求網路平台業者澄清假資訊、刪除文章、甚至限制民眾的帳號使用權限。德國的《社群網路強化執行法》（Network Enforcement Act）不是針對假訊息而是針對仇恨性言論，要求社群平台在接獲民眾申訴24小時內刪除明顯不實或不當的言論。網路平台是否有能力判斷假資訊有很大的疑問。最有可能的作法是要求網路平台刪除仇恨性言論及腥羶色影像。一旦某項言論被第三方平台或法院認證為不實或含有錯誤資訊，則政府可要求網路平台針對某項言論加註為假資訊，甚至可以加註資訊澄清連結，以供大眾社會自行判斷，但不強制刪除文章。

參考文獻

• Chng, Wei Yao, Kenny (2019). “Reflections on thinking about the POFMA.” Available at: https://ink.library.smu.edu.sg/sol_research/2986.
• Government of Singapore. “Factually.” Available at: https://www.gov.sg/factually.
• Ngerng, Roy Y.L. (2022). “SINGAPORE’S ANTI-FAKE NEWS LAW: Grabbing the Election by Using Falsehoods to Discredit the Opposition.” In James Gomez and Robin Ramcharan (edes) Fake News and Elections in Southeast Asia.  Available at: https://www.taylorfrancis.com/chapters/edit/10.4324/9781003342915-9/singapore-anti-fake-news-law-roy-ngerng.
• POFMA Office. https://www.pofmaoffice.gov.sg/.
• Singapore Court. “Appeals under the Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act (POFMA) (from 1 April 2022).” Available at: https://www.judiciary.gov.sg/civil/appeals-under-the-protection-from-online-falsehoods-and-manipulation-act-(pofma)-(from-1-april-2022).
• Teo, Kai Xiang(2021). Civil Society Responses to Singapore’s Online “Fake News” Law. International Journal of Communication 15: 4795-4815.
• Teo, Kai Xiang(2022). “POFMA: How is Singapore using its anti fake news law?” Singapore Samizdat. Available at: https://www.singapore-samizdat.com/p/pofma-anti-fake-news-law (May 17).
• Yadav, Kamya Ulaş Erdoğdu, Samikshya Siwakoti, Jacob N. Shapiro & Alicia Wanless (2021). “Countries have more than 100 laws on the books to combat misinformation. How well do they work?” Bulletin of the Atomic Scientists 77(3): 124-128。
• Zhang, Xue (2022). “POFMA: why and how.” RSIS Commentary No. 091-14.
• 李雪莉、劉致昕(2019)。〈政委羅秉成：大選期間不實廣告與謠言，盼由法院48小時認定真相〉。報導者，取自：https://www.twreporter.org/a/cyberwarfare-units-disinformation-fake-news-taiwan-amend-laws(4月23日)。
• 吳柏緯，2018，〈老大哥回來了嗎？ 從臉書審查到德國《網路執行法》〉，報導者，取自：https://www.twreporter.org/a/facebook-censorship-netzdg-bigbrother (3月22日)。
• 信傳媒，2018，〈防制假新聞不能走修國安法路徑 德法兩國經驗值得台灣借鏡〉，取自：https://www.cmmedia.com.tw/home/articles/12950 (11月22日)。

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^[1] 其他費用包含書面證詞(affidavit)，10頁以內新幣10元，超過10頁，每多一頁多1元；聽證費則依據舉辦天數，第一至第三天不收取費用，第四天收取新幣6,000元，第五天2,000元，第六至十天，每天3,000元，第十一天以後每天5,000元。

^[2] 欲了解各案例詳情，可參見。

^[3] 統計數字中，1筆CD、1筆TCD、1筆ABO在2023年9月被取消。

^[4] 統計數字中有4筆宣告在2022年已失效，可參見。