赴中投資管制——下一波美中科技戰焦點，台灣應該有所貢獻

當前全球半導體供應鏈的形貌，劃定了美中科技競爭戰場的前沿。半導體技術突破涉及能源、軍事，乃至於孕育人工智慧（AI）、量子運算等新興科技的成長，也為未來地緣政治格局的走向，增添重大變因。台灣被譽為世界上最重要的半導體製造基地，掌握先進技術，具備美中雙方都難以忽視的關鍵地位。發展40餘年，如今半導體產業高達近4成出口。若加總本地晶片供應鏈廠商所共同創造的價值，幾乎佔國內生產總值的4分之1，如此豐富的產業生態更是 AI 晶片製造熱潮背後的支持基礎。意圖搶佔AI市場的美國科技巨擘如Nvidia、AMD、Intel等，其執行長們相繼來訪台灣。

台灣的赴中投資審查經驗可供參考

在美中科技戰的浪潮下，台灣憑藉傲人的產業成績，備受國際矚目。同樣地，在科技戰的另一項重要發展軸線上，我們共處於國際科技管制聯盟，美國聯合日荷各國，限制中國廠商取得先進半導體技術。然而，台灣參與其中，卻少有人注意到，我們的歷史經驗所能貢獻國際社會之處。

台灣實行赴中投資審查制度已達30餘年，雖非完美，但是相較才剛起步制定相關制度的美國與歐盟，我們掌握了長期累積的經驗反思與問題意識，相當值得進一步論述。美國拜登總統於去年8月發布行政命令，要求財政部協調各機關制定法律機制，限制對外美國廠商赴中投資半導體、量子運算與 AI 等敏感科技領域。商務部長則明言，新規範出台的時間表不會晚於今年底。歐盟在今年初也以對外投資管制為題，公布政策白皮書，跟隨此政策趨勢，並表明立場。

美歐不斷強化管制措施的急迫性，源自於中國企圖建構本土供應鏈的野心，以及，不得不面對的國際經貿格局現實：拜超過40年的全球化發展所賜，美中兩國至今仍然糾纏（entangled）在同一張跨國經貿網絡之中。這有別於美蘇冷戰的歷史，也就迫使美國必須思考，如何施展新的地緣政治策略，以應對來自中國的挑戰。如同美國商務部所提出的理由，美國不能放任自己的資本與技術知識（know-how）為中國所用。

這連貫的對中科技管制路線，沿襲川普政府時期。2018年，美國政府認定中國為「戰略競爭對手」，直指中國的非法駭客、廠商，乃至於共產黨政府本身都構成國安威脅。換言之，中國正在利用過往無妥當限制的貿易往來、頻繁的資本流動與跨國企業網絡，積極擴張其政治經濟影響力。同理，我們應該注意：中國是否也透過相似模式，加速完成半導體供應鏈的進口替代？

面對美國的新興戰略佈局，中國今年確實有所動作。中國國務院於三月推出《扎實推進高水平對外開放更大力度吸引和利用外資行動方案》，其中提及放寬外資投入科技新創領域的限制，並限縮過往禁止投資的範圍。想必就中國政權的判斷，增強對外資與中國本地市場的聯繫仍是利大於弊。相對於美國著手區分科技發展與國際商務領域裡的國安風險，中國更想要將這些貿易夥伴都緊緊地「糾纏」在以往的全球化論述與格局之中。

為了加速美中經濟脫鉤，美國近年來接連增強科技管制措施。2018年起修法強化外來投資審查，大幅增列實體清單上的中國企業或機構。2022下半年，拜登政府提出「小院高牆」（small yard, high fence）戰略，設定出半導體、AI、超級電腦等領域的尖端科技產品的管制範圍，也劃下14、16nm的紅線，限制半導體製造設備流通到中國，更不准美國籍公民協助中國半導體廠開發或生產高階晶片。而當輝達等廠商推出降規 AI 晶片，試圖繞過法規限制，銷售給中國市場，美國政府則於2023年再度更改認定標準，將這些為中國所設計的 AI 晶片也納入規管。美國鐵定了心，要在全球AI產業爆發性成長的起始點，就將中國排除在外。但是，一路修缺補漏，儘管限制了技術、設備、產品的流通，以及人員流動，仍然存在資金這個潛在漏洞；因此，下一步便是針對美國企業赴中投資的管道。

台灣赴中投資審查制度起始於1993年，李登輝政府頒布《在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法》。自始，台灣廠商對中直接投資正式合法化。透過此辦法，台灣政府設置官方審查機制與許可制的法定權力，得以介入商務往來。當時台灣歷經解嚴，政治社會走入民主化；隨著《動員戡亂時期臨時條款》廢止，對中國恢復民間往來，台灣即必須界定對中經貿與人員往來的規範。況且，根據中國商務部統計，直到1992年底，台商投資的契約金額已近達83億美元，實際投資金額則近20億美元。也就是說，據稱有大量資金搶先「違法」進入中國，而且台灣政府無法掌握。廠商拓展自身利益，而政府只能默許非法，這之間的張力不斷擴大，直到難以忽視。在審查機制建立後的十年之間，台商向台灣政府補辦登記的金額，共計有超過110億美元。

放眼國際地緣政治格局的變化，九零年代初期作為象徵性的重要年份，美國對中政策開始出現轉折。當時正值天安門事件爆發，中國解放軍入城屠殺市民與學生，殘忍的悲劇給國際社會帶來極大震撼。為了反制中國人權狀況惡化，1993年，新上任的柯林頓總統宣布，對中最惠國待遇必須附加人權條件；換言之，倘若中國沒有在人權狀況上取得重大進展，將會失去最惠國待遇資格，而嚴重衝擊中國的國際經貿地位。然而，後續幾年內，基於商界利益與遊說力量的牽制，柯林頓政府決定讓對中貿易規範與人權條件脫鉤。直到2000年，柯林頓總統簽署國會通過的法案，給予中國永久最惠國待遇，中國也成功於隔年加入世界貿易組織。

這是美國對中「交往政策」（engagement policy）興起的背景，政策背後的主流意識形態相信：只要將中國拉進全球供應鏈，即有助於推動中國政治社會走向自由化改革。在地緣政治因素作用下，全球供應鏈移轉的趨勢加速，台灣的產業更是順應潮流，大舉佈局中國；就統計數字上，赴中投資額在2000年代大幅爬升。

李登輝「不合時宜」的戒急用忍政策

在九零年代初期的轉折中，台灣李登輝政府堅守管制、主張經濟安全的態度，反而略顯「不合時宜」。他沒有因應情勢，放手讓資金全盤西進。一方面，配合「戒急用忍」的整體戰略方針，李總統當時向全國經營者大會報告他的方案，明確界定「高科技、五千萬美金以上、基礎建設」等三項投資應設有緩衝機制。另一方面，這主張延伸構成了目前赴中投資審查機制的基本架構：適用於五千萬美元以上規模投資案的專案審查、介於五千萬至一百萬美元的簡易審查，少於一百萬美元則只需事後申報。同時，經濟部設有「禁止類」清單，其中囊括部分半導體部門、重大基礎建設、國防與國安相關等經營項目。直到2002年，陳水扁政府才在產業端呼籲開放西進的壓力下，逐步開放8吋晶圓廠赴中投資。

由於中國自二戰起，兼併台灣領土的野心不曾消減，台灣與美國的對中政策的戰略基礎難以完全一致，兩國卻都被捲入中國崛起的巨大浪潮之中。中國向國際貿易夥伴開放價格低廉的生產要素市場，並深入參與經貿全球化的網絡。對此，1994年，時任國安局局長在大陸工作會議上就曾指出，中共政權採取「以商促政」的方式經營對台統戰工作，透過兩岸經濟整合，在台灣內部建立影響力。他也警告，即便短期內不會見到親共言論因此出現，但長期而言，中共將利用商業聯繫，逐步在台灣內部培植其「代言人」。

這番政治判斷，尤其在中國《反分裂國家法》制定後，顯得格外令人心生警惕。我們驚訝於台商企業家被迫迎合中共立場發言，在經濟領域，中國因素作用的結果益發顯著。更別說近十多年來，中國操弄「九二共識」論述，「跨海峽政商集團」配合該政權演出，台灣社會則承受一波又一波來自對岸的政治經濟混合攻勢，直至今日。歷史的後見之明十分清楚：中國對台，以商圍政，以經促統。回頭看赴中投資審查機制之設計，對於保障國家安全應有所貢獻，而對於固守台灣半導體產業的長程利益而言，或許也發揮了關鍵作用。此外，2001到2010年間，使聯電創辦人曹興誠纏訟多年的「和艦案」，也為那個時代留下深刻的註腳。晶圓廠打算大舉西進，換來卻是政治教訓。中共政權以政治利益介入商業之瘋狂，也促使現在所見的曹興誠，一改過往主張，投入台灣公民社會，建設民主防衛工程。

在台灣運作超過30個年頭的赴中投資審查機制，其中蘊含的執行經驗與規範方法論，足以提供給國際盟友作為借鏡。台灣除了支撐起國際市場的AI浪潮，貢獻出領銜全球晶圓製造業的尖端技術；我們也不斷被迫與中國政權交手，這般歷史經驗，在地緣政治格局轉向抗中的當下，意義顯得格外重大。當然，這並不代表台灣的制度堪稱完備。相反地，許多面對當代中國新興產業政策衝擊所應具備的思考，尚未充分地呈現於制度改革藍圖的考量之中。對此，經濟民主連合智庫已有一系列的批判與主張。

目前赴中投資審查機制裡，主要以《在大陸地區投資晶圓鑄造廠積體電路設計積體電路封裝積體電路測試與液晶顯示器面板廠關鍵技術審查及監督作業要點》來規範半導體業西進投資的申請案。經濟部需召集跨部會組成的「關鍵技術小組」，檢視特定投資案是否超過晶圓廠核准上限、是否落後台灣製程技術至少一個世代、以及對於新設與併購的對象是否握有主控權等標準。蔡英文政府時期，經濟部再度修改法規命令，要求經「關鍵技術小組」審查的廠商，若在中國進一步轉讓股權，則需事先取得投審會許可。

現行赴中審查機制不足以應付中國的政策野心

然而，這套規範雖然涵蓋半導體供應鏈大部分的環節，可能還不足以應付中國全面國產化的政策野心。例如，當拜登政府發布第二輪 AI 晶片管制之際，《彭博社》一篇獨家報導竟指出，有4家台灣廠商秘密協助中國華為，打造其晶片製造工業的基礎設施。華為是中國半導體業的領銜廠商，遭到美國制裁後，積極在中國境內拓展產線，建造晶片製造工廠網絡。去年，華為更與中芯國際聯手推出7奈米規格的智慧型手機，突破技術瓶頸。華為在國際管制的封鎖下，打破外界預期，也激起美國「出口管制無效論」的質疑聲浪。4間台廠則被指控與華為的工廠網絡合作，而後經濟部表示，這些案例只涉及廢水處理與無塵室建造等周邊工程，無涉關鍵技術；經濟部也會檢視台廠有無違反美國出口管制規定。

當今的地緣政治格局，再度開啟巨大轉折。在這個時空當中，我們若要保持一致的目標：保障國家安全，促進產業發展的長程利益，那我們應當如何設計當前的法制架構？台商西進中國與香港的投資金額屢創新低，2023年的名目數字幾乎要縮回到2000年代初的水準。然而，這並不代表中國已經消失在全球科技競爭的賽局當中。相反，中國政府投入舉國資源，發展半導體技術自主化，提升對於軍事科技的掌握能力。面對美中科技戰，晶圓廠西進製造的趨勢可能走向減緩，但是中國政府補貼、市場規模等誘因增加，對於並非掌握先進製程技術，或是未能順利參與 AI 崛起浪潮的供應商，可能還是一筆筆可觀的生意與商機。那麼，台灣的管制紅線在哪裡？若我們的產業體質不盡然與盟友相同，我們所承受的中國因素衝擊，也別於其它國家，那我們該如何根植於國家利益，調整赴中投資審查機制？

政府管制、國安考量或許無法作為引領產業創新的制度基礎，卻能夠合理地預先呈現政治風險所可能導致的成本，引導企業納入長程利益的考量。台灣過去的赴中投資審查機制在逆勢中創立，運作30餘年的制度資產應該由我們向國際社會解析、分享與說明。然而，未來30年台灣如何持續強健經濟安全體質，與國際盟友保持信任？華為事件的台廠角色所顯示出的未來挑戰，第一題，或許便是如何洞察當前新興科技產業中，中國影響力得以介入的弱點。防範弱項，保全台灣參與全球供應鏈的地位，是我們反思台灣經驗，所期待為國際社會做到的貢獻。

※本文同時發表於上報。