美國的國防工業體能夠給台灣帶來什麼啟發？

摘要

本段概述美國國防工業體制的發展脈絡及其對中小企業的支持策略。美國國防工業體自美國革命戰爭時期開始形成，並在二戰期間實現了大規模工業動員，成為全面支持軍事需求的工業體系。戰後冷戰驅動了國防產能的再投資，而近年來則聚焦於整合新興技術和應對全球供應鏈動態。此外，美國防部通過快速創新基金（RIF）等計劃，特別支持在SBIR或STTR計劃下發展的技術轉化為軍事應用，強化了對中小型企業的扶持，鼓勵其技術創新及商業化。美國防部實行的中小型企業戰略不僅透過財政補助和稅收優惠等措施支持中小企業，也透過教育和資源共享加強其在國防供應鏈中的角色，以促進國防工業體的現代化和多元化。這些策略旨在增強國防工業體的全面競爭力和創新能力，並確保其能夠應對不斷變化的全球安全環境中的挑戰。

壹、制度面

一、美國國防工業體制度簡介

（一）發展簡史

本節旨在綜述美國國防工業的發展軌跡，特別著重於分析歷史上的重要轉折點以及推動這些變革的國內外政治經濟因素。對於“軍工複合體”一詞，在當前政策研究的語境中似乎已不夠精確，本文建議改用“國防工業體”(DefenseIndustrialBase,DIB)。DIB的形成與演變主要受到1950年國防生產法（DefenseProductionAct）的影響，該法案為美國防部在軍事產品生產和支援體系中確立了主導地位。隨著韓戰的結束，以及在冷戰和反恐戰爭中的戰略與戰術需求驅動下，DIB已轉型為一個支持美國軍事國防工業產品的研究、開發、測試、生產和維護的全面產業體系。DIB現在被定義為“主要通過採購合約向美國防部提供以國防為目的的產品、人力及服務”的組織。美國國防工業體（DIB）的發展始於美國革命戰爭時期，此時美國依賴各種組織和設施供應和裝備其軍事力量。然而，在建國初期的150年間，聯邦政府對於維護一個常設的國防工業體幾乎沒有投入太多資源。雖然陸軍和海軍運營了幾個政府兵工廠和船塢，這些設施的生產能力有限，在戰爭時期大量依賴私營承包商。這一時期的快速武器裝備建設後通常會迅速減產，大多數戰時承包商在戰爭結束後將焦點轉回商業市場。

隨著戰爭的後勤和技術復雜性的增加，美國政府開始更大規模地管理這些戰爭的方面—例如第一次世界大戰期間的工業動員是由幾個政府機構協調的，但直到第二次世界大戰，現代DIB的基礎才真正奠定。美國進入第二次世界大戰引發了前所未有的工業動員努力，從基本商品（如鋼鐵和橡膠）到專業武器系統（如飛機和坦克）的生產擴展，美國DIB最終為盟軍裝備提供了超過三分之二的物資。這一擴展建立了DIB的現有結構：聯邦政府與私人公司合作，轉型、擴建或新建了數千個國防生產設施，也建立了少量的政府擁有的工廠來生產私人工業難以製造的物品（如高爆炸藥）。

儘管1945年後的需求衰退造成二次世界大戰時創立的工業體生產設施大量關閉，但戰時的工業體並未完全消失。而到了20世紀40年代末，冷戰的開始導致對軍事生產能力的重新投資。從1948年到1963年，國防支出年均增長8.4%，研究、開發、測試和評估（RDT&E）和採購的年支出分別以平均19.7%的速度增長。韓戰為工業界提供了另一個重要的推動力，提高了對國防裝備的需求，並促使國會通過國防生產法（DPA）。

在冷戰早期幾十年，是一個DIB充滿活力的時期，生產產量有所上升。私人商業公司在這一擴展中發揮了關鍵作用，開發和生產日益依賴的精密技術和武器系統，儘管美國防部繼續使用政府擁有的生產設施，但它們的相對重要性有所下降。這些公司日益增長的經濟和軍事重要性使一些政策制定者對其政治影響力表示擔憂。例如，艾森豪總統在1961年的一次演講中指出，“龐大的軍事設施與大型武器工業的結合在美國經歷中是新現象”，並警告“不論是有意或無意的，都不能讓軍工複合體獲得不正當的影響”。

隨著1970年代生產力下降，1980年代在雷根政府的軍事擴張下，DIB經歷了強勁增長。根據一項研究，從1977年的約190萬名國防相關私人員工增加到1985年的320萬，並且國防相關生產在數十個工業子行業中上升。然而，在此期間的宏觀經濟條件變化也導致幾個與國防相關的子行業產量下降，包括造船和爆炸物行業。隨著冷戰的結束，美國政府認為其軍事需求已經減少，開始減少國防支出。由於DIB中的許多私人公司嚴重依賴國防需求市場。因此，美國政府積極鼓勵公司進行合併，導致到21世紀初主要承包商的數量從51減少到5（圖2）。在1990年代，DIB商業部門的生產輸出大約減少了35%。國防生產環境的變化也影響了政府擁有的生產能力：美國防部宣布多個設施過剩並將其關閉，同時也減少了剩餘地點的雇員和活動。

2000年代隨著全球反恐戰爭的開始，國防生產再次上升。與裝備生產相比，許多國防公司的業務模型中營運與維護（O&M）的重要性在此期間增加。在2010年代初，國防開支回應了幾個發展（包括2011年的預算控制法和美國在伊拉克和阿富汗的撤軍）而下降，這與國防工業輸出的減少相關。隨著美國在2010年代和2020年代初的戰略重點從反恐轉向大國競爭，工業體問題在國防政策討論中開始更加突出。地緣政治發展，如美國與中國的激烈競爭和俄羅斯2022年入侵烏克蘭，引起政策制定者對DIB狀況的擔憂，並導致相關撥款的增加以及其他行政和立法行動。從月度產出來看，生產在2010年代末穩步擴張，經過COVID-19大流行期間的短暫但劇烈下降後，於2023年6月達到創紀錄的高點。

（二）DIB 的組成與其結構

本節將介紹影響美國國防工業體結構和運作模式的主要法律以及法令。DIB涵蓋商業部門、非營利組織和公共部門的機構。商業部門主要由五大國防承包商主導，他們佔據了三分之一的國防採購預算。此外，DIB商業部門包含超過三萬家小型國防承包商，為美國防部提供尖端科技產品與服務。非營利組織主要包括不直屬於美國防部的聯邦資助研發中心（FederallyFundedResearchandDevelopmentCenters,FFRDCs）、與大學附屬研究中心（UniversityAffiliatedResearchCenters,UARCs），以及直屬於美國防部的研發中心、測試驗證設施、生產單位和關鍵軍事物資儲存機構。鑑於DIB對國家安全的重大影響，美國總統通常透過國家安全戰略（TheNationalSecurityStrategy）、國家防衛戰略（TheNationalDefenseStrategy）、及近期國防規劃計劃（TheFuture-YearsDefenseProgram,FYDP）等文件來指導DIB的發展方向。除了這些每年更新的文件外，總統還可以通過行政命令、備忘錄及行政指導進一步指導DIB的發展。

商業部門

與美國經濟的其他部分相比，商業防衛產業在幾個重要方面具有獨特性。對於許多國防承包商的產品和服務來說，聯邦政府實際上是唯一的買家，這導致一些專家將此行業描述為壟斷市場環境。商業DIB也受到高度規範，其產品和服務受到國內外進口或出口的限制。此外，國防承包商還必須遵守一系列旨在保護敏感資訊和系統的政府要求。由於該部門對政府支出的直接依賴性不同尋常，一些承包商資助游說活動。此外，商業國防公司雇用了成千上萬的前美國防部人員，包括軍事和文職人員。

根據國家國防工業協會2023年的報告，商業部門是DIB中最大的元素，無論是在資源、設施和僱用人員方面，還是在向美國政府提供的產品和服務的價值方面。2021年，國防產業雇用了110萬美國工人，涵蓋了59,678家公司。在2022財年，美國防部在50個州和哥倫比亞特區與DIB供應商簽訂的合約支出總計3905億美元，約占2022年美國國內生產總值（GDP）的1.53%。表1顯示了這筆支出在全國的分佈，得克薩斯州、維吉尼亞州、加利福尼亞州、紐約州、佛羅里達州和康乃狄克州的承包商獲得了最多的款項。在市值總額和年度美國防部合約支出兩方面來看，商業領域由五家大型、上市的美國公司所主導，有時被稱為“五大”（見表2）。在過去四個財政年度中，這五家公司通常獲得了美國所有年度美國防部合約金額的約三分之一（這群體在2022財年獲得了約30.3%的金額，在2021財年獲得了29.1%的金額，在2020財年獲得了34.6%的金額，在2019財年獲得了31%的金額）。在美國防部在2024財年預算材料中確定的78個主要武器系統中，有58個——超過74%的總數——至少有一家“五大”公司作為主要承包商。這五家公司自至少1950年代以來一直是國防合約的主要接收者。除了為美國政府提供國防物品和服務，這些公司還通過外國軍事銷售（FMS）和直接商業銷售（DCS）向外國政府供貨。從國際背景來看，這五家公司也佔據了主導地位。在2023年《國防新聞》按年收入排名的全球國防公司中，洛克希德·馬丁、RTX、諾斯洛普·格魯門、波音和通用動力分別排名第一、第二、第三、第五和第六。其他在全球前十名的公司包括中國航空工業集團公司（第四名）、BAE系統（第七名）、中國北方工業集團有限公司（第八名）、L3Harris科技公司（第九名）和中國南方工業集團公司（第十名）。在DIB中，除了“五大”公司（洛克希德·馬丁、雷神技術、通用動力、波音和諾斯洛普·格魯門），還有許多其他大型美國商業公司。這些包括專門從事特定系統生產的工業企業（如造船商亨廷頓英格爾斯工業或汽車製造商AMGeneral）、專注於提供服務的公司（如Amentum或BoozAllenHamilton），以及主要從民用市場獲得收入的公司（如微軟或IBM）。

非營利和公共部門

DIB的非營利和公共部門多樣化，包括大學和政府附屬研究中心、美國防部實驗室和測試設施，以及政府擁有的工業場所等。從軍事功能來看，這一部門主要支持研發測試與評估活動、傳統彈藥的生產以及武器系統的維護、修理和翻新。美國防部依賴聯邦資助的研究和發展中心（FFRDCs）和大學附屬研究中心（UARCs）來進行研究、開發和相關活動，以識別、評估、開發和轉移適用於軍事用途的技術和概念。FFRDCs是由大學、非營利組織或工業公司運營或管理的政府擁有的研究機構，旨在“滿足某些特殊的長期研究或開發需求，這些需求無法由現有的內部或承包商資源有效滿足”。每個FFRDC都由一個聯邦機構贊助。截至2023年2月，共有43個活躍的FFRDC，其中10個由美國防部贊助（表3）。UARCs是與大學附屬的非營利研究組織，擁有一個或多個與美國防部的工程、研究或開發需求相關的“核心能力”。自1996年設立美國防部的UARC計劃以來，目前包括14個組織（表4）。，每個都與一個美國防部辦公室聯繫，該辦公室作為“主要贊助者”。美國防部實驗室是美國防部的一個重要組成部分，操作一系列的科學和技術再創新實驗室（表5）。，這些實驗室從基礎研究到防禦系統採購支持再到直接支援部署部隊的操作等不同活動。這些實驗室代表美國防部致力於科技創新和技術發展的重要基礎設施，從基本研究到國防系統採購支持，再到直接支持部署部隊的運營，展示了其在維護國家安全和技術優勢中的核心作用。這些設施不僅是科技創新的搖籃，也是準備未來戰爭所需能力的關鍵環節。美國防部還運營了一系列用於測試和示範新技術和能力的場地和測試設施，構成了主要射程測試和設施基地（MajorRangeTestandFacilityBase,MRTFB），這是一個“國家資產”，提供支持美國防部採購系統的測試和評估（T&E）能力。

在政府擁有的生產和維護設施方面，美國防部維護了一系列工業設施，這些設施生產特定類型的裝備（主要是常規彈藥）並進行各種武器系統的維修、維護和大修活動。這些設施通常被稱為有機工業體，包括各種政府擁有的場所，如陸軍彈藥廠（AAPs）和相關設施以及覆蓋式倉庫。這些設施可能是承包商運營（如AAPs的情況）或政府運營（如覆蓋式倉庫的情況）。美國防部擁有五個政府擁有、承包商運營（GOCO）的AAPs，以及至少九個支持彈藥相關活動的其他工業場所。GOCOAAPs生產了軍隊的大部分常規彈藥、推進劑和爆炸物。政府還維護21個政府擁有、政府運營（GOGO）的維護地點，這些地點在法律上被指定為“覆蓋式倉庫”。這些倉庫進行倉庫級維修和修理，這被定義為“需要大修、升級或重建零件、組件或子組件以及設備的測試和回收的材料維護或修理”。每個軍事部門（MILDEP）資源並管理為其裝備服務的設施；根據MILDEP和功能，這些可能被稱為倉庫、兵工廠、造船廠、艦隊就緒中心、空中後勤中心或後勤基地。為了確保在緊急或戰時條件下資源的可用性，美國政府儲備了某些與國防相關的產品和材料。其中一個儲備計劃是國防國家儲備（NDS），這是一個美國防部管理的戰略和關鍵材料儲備，旨在減少或消除美國對外國或不可靠來源的依賴，這些材料對國家防衛至關重要。截至2021年9月，NDS包含超過45種材料，總價值超過12億美元。其他與DIB相關的儲備包括儲存原油的戰略石油儲備和儲存醫療用品的戰略國家儲備。

美國的國防工業體（DIB）是一個多層次、多元化的結構，涵蓋從高端研發到產品製造和維護的各個層面。這個結構不僅反映了美國滿足國內外國防需求的能力，也顯示了在當前的全球安全環境中維護和更新這些能力的重要性和挑戰。隨著全球威脅的演變，DIB的策略和運作也必須適應這些變化，以保護國家安全和保持國防產業的競爭力。

（三）官僚體系與投資預算

本節描述了美國國防部及其相關官僚機構如何協同工作，實施國防預算和政策。美國防部設有國防工業體政策助理部長（AssistantSecretaryofDefenseforIndustrialBasePolicy,ASD(IBP)）和相關官僚機構，作為美國聯邦政府支持DIB的主要機構。ASD(IBP)也與美國防部部長辦公室下屬的各副部長和助理部長辦公室合作。此外，商務部下屬的工業與安全局（BureauofIndustryandSecurity,BIS）負責協助DIB的產品和服務在民用與軍用之間的轉換。鑑於DIB對國家安全的重要性，以及其組成元素對政府行動的依賴性，行政和立法部門都對其資源配置、管理和監督投入了顯著的關注。多位行政官員、機構和機構執行行政和評估活動，以實現包括確保DIB能滿足軍事需求在內的多種目的。國會考慮並通過立法（包括建立或修改工業體法規、計劃和政策，以及相關的撥款），並進行與DIB相關的監督。

1950 年國防生產法（Defense Production Act, DPA）

DPA（50U.S.C.§§4501）賦予總統權力，以“塑造國家防衛準備計劃並採取適當措施，維護和增強國內工業體”。這些權力通常被稱為標題I、標題III和標題VII權力，指的是在DPA中建立這些權力的條款。廣義上，標題I權力允許總統要求美國實體優先考慮並接受某些國防相關契約。標題III權力允許總統向國內供應商提供某些財政激勵措施（包括貸款和貸款擔保、購買和購買承諾以及直接採購設備），以擴大國防相關生產。標題VII權力則允許總統建立與產業的自願協議，阻止某些企業合併和收購，並建立一個志願向政府提供服務的產業高階管理人員名單。

DPA權力最初用於支援美國參與韓戰。在隨後的幾十年裡，國會數十次重新授權和修訂了各種DPA條款，並就其實施設立了要求或指導（往往在年度國防授權法（NDAA）立法中）。連續數屆總統政府已使用DPA權力——特別是標題I和標題III權力——用於各種國防目的：例如，在2023年，拜登總統曾援引DPA來支持超高音速生產和晶片供應鏈。近年來，DPA也被用於美國防部傳統職權範圍之外的應用。特別是COVID-19大流行，導致DPA標題I和III權力的應用規模和多樣性顯著增加：例如，從2020年3月到2021年9月期間，與大流行相關的用途至少包括了73項標題I行動和60個標題III項目。

行政部門在國防工業體（DIB）中的角色

作為三軍統帥，總統設定了國防工業體必須達成的關鍵目標和要求，從而影響DIB的結構和輸出。這些影響來自總統對國家戰略、軍事需求以及美國防部政策和實踐的優先考量，無論是通過政府機構的直接參與還是對私營產業的間接指導。總統透過以下主要政策文件反映和闡明這些優先事項：

• 國家安全戰略（National Security Strategy, NSS）；
• 國家防衛戰略（National Defense Strategy, NDS）；
• 未來年度國防計劃（Future Years Defense Program, FYDP）。

總統還可以透過行政命令、備忘錄及其他行政工具制定與DIB相關的政策和指導，並根據1950年國防生產法（DefenseProductionAct）擁有特定的法定權力來管理國防生產。

在行政部門中，美國防部是主要負責DIB管理的機構。根據10U.S.C.§4811：國家科技和工業體的國家安全戰略，美國防部長必須制定一個工業體戰略，以支援國家安全的11項目標。美國防部的收購與保障助理部長（UnderSecretaryofDefenseforAcquisitionandSustainment,USDA&S）依法負責制定進入和維護國防工業體及關鍵國家安全材料的政策。國防工業體政策助理部長則負責日常執行這些工業體的職責。國防工業體政策助理部長（AssistantSecretaryofDefenseforIndustrialBasePolicy,ASD(IBP)）作為美國防部收購與保障助理部長（USD(A&S)）在國防工業體（DIB）事務上的主要顧問，承擔著多元而關鍵的職能。這些職能涵蓋了從策略政策制定到具體行動的實施，包括發展和維護旨在強化美國國防工業體的美國防部政策。此角色亦涉及執行小型企業計劃和政策，以支持小型企業在國防市場中的成長與發展。ASD(IBP)進行地緣經濟分析和評估，以理解全球市場動態對美國國防工業體的影響，並對與國防工業體相關的預算事項提供建議，以確保資源的有效分配和使用。此外，此職位負責預見並填補國防系統製造能力的缺口，評估合併、收購和剝離的影響，以及監控和評估對美國的外國投資的影響，這些都是確保國防工業體穩定與安全的關鍵任務。在法律與政策框架下，ASD(IBP)負責執行根據10U.S.C.§4811和§4852賦予的權限，這包括監督和管理國防工業體相關的各項措施和政策。ASD(IBP)的組織結構依功能劃分，包括數個專門的部門和辦公室，以高效應對廣泛的職責和挑戰。這樣的結構設計旨在確保能夠在變化多端的國際環境中維護美國的戰略利益並強化國防產業的整體實力。鑑於DIB的規模、複雜性和軍事重要性，許多其他美國防部組織也參與了工業體事務。在美國防部秘書辦公室（OSD）層面，這些包括收購與保障（A&S）和研究與工程（R&E）助理部長的辦公室、國防後勤局（DLA）、戰略資本辦公室（OSC）、國防契約管理局（DCMA）、國防反情報與安全局（DCSA）、國防安全合作局（DSCA）等。每個軍事部門也管理那些常規處理工業體政策、計劃和參與事務的組織，以執行其分配的研發、採購、後勤、規劃和相關功能。

除了美國防部，行政部門內的其他多個機構和組織在管理DIB方面也發揮作用。例如，商務部的工業和安全局（BIS）定期評估與國防相關的技術，調查更廣泛的工業體的各個方面，並監控與DIB相關的經濟和貿易發展。商務部與美國防部的合作已通過多項跨機構協議得到正式確認，包括關於半導體和與太空相關技術的最近備忘錄協議。其他具有DIB相關角色和責任的機構和組織包括國土安全部、情報界成員、司法部和聯邦貿易委員會等。

國會的角色

國會對包括收購契約行動和政府設施及組織的直接資金支持在內的撥款進行決策，這意味著它對整個DIB的資源配置有很大的影響力。它還考慮和通過立法以建立或修改與工業體相關的法規、計劃和政策。此外，國會還對DIB本身（通過聽證會、研究等）以及美國防部和整個行政部門的DIB相關行動進行監督。國會的撥款委員會——特別是國防小組委員會——以及武裝服務委員會在進行與DIB相關的撥款決策中扮演著最大的角色。綜合來看，國會對數千個獨立的美國防部計劃和活動的撥款決策是確定工業體的規模、組成和功能的關鍵因素。國會定期考慮和通過立法來管理DIB，這可能涉及創建、修改或消除法定權力（例如，某些武器的多年採購）、計劃（例如，擴展工業體基金的功能）或政策（例如，關於造船工業體的政策聲明）。管理工業體的立法範圍廣泛，目的和形式各異。每年的國防授權法案（NDAA）通常用作涉及DIB的條款的載體，通常包含一個專門討論“工業體事務”的副標題。為了監督DIB，國會召開聽證會，委託報告和研究。這些不僅為國會提供有關工業基地本身及行政部門管理的資訊，還為議員們提供機會，向美國防部、其他行政機構和私營行業表明他們的優先事項和意圖。

（四）近期發展

本節深入分析近年來美國國防政策的變化及其對國防工業體的影響，特別是新興技術的整合和全球供應鏈動態。在國防後勤局（DLA）的需求預測活動中，美國防部國防工業政策助理部長LauraTaylor-Kale突出了面對的挑戰，包括供應鏈的變化、勞動力發展和商業模式、以及產品和服務的創新。這些戰略與2022年的國家國防戰略（NationalDefenseStrategy,NDS）保持一致，回應了國防預算的限制和地緣政治威脅，旨在為美國建立一個具有競爭力的國防工業生態系統。

國家國防工業戰略（NationalDefenseIndustrialStrategy,NDIS）著重於建立韌性供應鏈、激勵工業投資、利用數據分析提升網路安全，並成立董事會以更有效地管理國家防禦儲備（NationalDefenseStockpile）。Taylor-Kale強調，國防工業勞動力的準備是NDIS的重點之一，目的是提升製造和工業技能，並將新勞動力整合入國防工業部門。美國防部目前與HowardUniversity等大學合作，旨在培養學員的先進製造能力，同時保持必要的傳統工業生產技能。此外，Taylor-Kale闡明了該部門優化採購工具和政策的策略，特別強調了在支援烏克蘭的武器系統中顯示出的國際合作挑戰，並強調與全球夥伴和盟友實現更大協同工作能力的必要性。美國防部還在加強經濟威懾措施，以對抗對國防工業基礎的敵對干預，並致力於在國際標準制定機構中保持領先，同時建立科技共享聯盟。

DLA主任MichelleSkubic海軍上將，強調了美國防部與工業間合作的必要性，指出國防工業產品的及時交付對國家安全至關重要。最近，POLITICO對NDIS的報導揭示了對比中國，美國國防工業在滿足全球需求和技術進步方面的擔憂。美國防部採購主管WilliamLaPlante指出，美國國防工業體在軍事生產的容量、能力、反應性和韌性方面存在缺陷，並在與中國等國家的技術競爭中面臨戰略風險。LaPlante強調，NDIS將專注於發展更韌性和創新的供應鏈，支持DIB體系內的中中小型企業（SmallandMedium-sizedBusinesses,SMB），並開發新框架，將過去未涉及國防生產的公司納入體系，這對確保軍隊能在必要時擊敗對手至關重要。

這些戰略不僅在於建立韌性供應鏈，還要求這些供應鏈能夠適應全球動態變化。這包括激勵行業對額外能力的投資，採用創新技術以更好地應對需求波動和中斷。實施精細化的庫存和儲備管理策略以確保關鍵物資的穩定供應，同時強調增強國內生產能力以減少對外國依賴和脆弱性，努力多元化供應商網絡，包括傳統和非傳統來源，並實施先進的生產方法。利用數據分析和先進技術深入了解供應鏈運營，實現主動風險管理和決策，並強化與全球盟友和夥伴的連接，旨在創建一個更加一體化和具有韌性的國際國防生產格局。此外，確保勞動力具備現代國防領域所需的技能和知識也是戰略的一個關鍵方面。這包括為新興國防技術開發針對性的培訓計劃，並專注於製造、科學、技術、工程和數學（STEM）等領域的關鍵技能的提升。擴大學徒制和實習計劃，為技能發展提供實際操作的經驗，特別是在國防工業的關鍵領域。這些策略還包括改變公眾對工業部門職業的看法，吸引多元化和有才華的勞動力。從非傳統社群招募人才也是此戰略的一部分，確保勞動力不僅具備必要技能，而且在多元化方面代表美國社會的各個組成群體。為了保持競爭優勢，美國防部預計對其採購實踐進行最佳化。這包括擴大不同平台和服務之間的標準和協同工作能力，確保系統兼容並可以無縫整合。這方面的一個重要方面是有效管理項目範圍，以避免過度擴張並確保項目保持聚焦於預期成果。強調利用商業上可用的解決方案來簡化採購流程，從而提高效率和成本效益。優先考慮獲取智慧財產權（intellectualproperty）和使用資料的權利，以促進創新和合作。美國防部積極改革合約策略，使之更加靈活並響應美國防部門不斷變化的需求。更新動員授權（mobilizationauthorities），以確保在國家緊急情況下快速響應能力，也是重點關注的焦點。最後，經濟威懾被視為對抗敵對經濟策略和威脅的關鍵手段。這涉及加強安全協議和建立堅固的技術共享聯盟，通過技術共享和合作增強集體防禦能力。針對敵對實體和網絡威脅的措施是這一戰略不可或缺的一部分，確保國防供應鏈的安全性和可靠性。在全球和國內的標準制定機構中領先，是一項戰略優先事項，旨在實現更大的協同工作能力並利用雙邊和多邊關係。建立共享科學和技術的聯盟被視為保持技術優勢和促進創新的關鍵。

在FY2024國防授權法案的框架下，美國國會針對國防工業體（DIB）提出了多項重要的政策修改和新措施，旨在強化美國的國防供應鏈和工業基礎。這些措施反映了國會對確保國防工業體能夠支持戰略目標並滿足軍事需求的持續關注。特別是在美國與中國的競爭日益加劇及俄羅斯2022年入侵烏克蘭的地緣政治背景下，國會議員們對國防供應商是否能夠為美國國防部提供足夠武器、彈藥和其他裝備提出了質疑。主要條文與措施包括投資與激勵，通過國防生產法案（DPA）標題III，FY2024NDAA在澳大利亞和英國執行的合約中的業務定義為美國國內來源，使這些企業有資格獲得旨在擴展國防生產能力的貸款、貸款擔保、採購承諾等美國政府援助（Sec.1080）。此外，雖然最終未被採納，眾議院和參議院提案中曾提議建立一個公私合營夥伴關係項目，激勵對小型或非傳統國防承包商的私人股本投資。在採購與供應鏈方面，新法案要求美國國防部的國家技術和工業體（NTIB）戰略減少對潛在敵對國家供應商的依賴（Sec.851），禁止與使用敵對國家控制或影響的物流軟件的實體簽約（Sec.825），並要求美國國防部使用政府和商業工具來分析特定供應鏈（Sec.856）。法案還在大型國防採購項目中建立了更嚴格的“美國製造”要求（Sec.835），並授權為某些長期前置項目建立關鍵儲備，以加快特定彈藥的交付（Sec.245）。在競爭與整合方面，FY2024NDAA指導海軍在聖地亞哥地區，除非確定商業部門競爭不足，否則禁止政府運營的船塢與私營船塢競爭非核表面艦艇維護合約（Sec.126）。此外，法案要求在涉及必須通知反壟斷當局的企業交易中，要求主要國防供應商同時向美國國防部提供相同的通知和資訊（Sec.857）。這些措施體現了國會對加強國防工業體結構、確保供應鏈安全、並通過立法支持國防工業發展的積極態度。這不僅反映了對提高國防生產能力和採購國內來源產品的經濟影響的關注，也表明了對減少對潛在敵對國家供應鏈依賴的戰略考慮。這些行動和目標是國防工業策略的核心部分，旨在保障國家安全，同時確保美國防部能夠有效應對當前和未來的挑戰。其中，增強國防生產能力和減少對潛在敵對國家供應鏈的依賴是重點。這不僅顯示了對提高國防自主性的迫切需求，也反映了戰略上對於提高國內生產和技術創新能力的持續投資

為了實現這些目標，美國國防部正致力於加強與商業部門和國際合作夥伴的聯繫，以確保技術和生產能力能夠滿足當前和未來的國防需求。這包括與盟國共享技術和資源，以及在關鍵技術領域如人工智能、量子計算和太空探索等方面的合作。這些合作不僅加強了多邊防衛合作，也助於構建一個更為緊密的國際安全網絡。同時，為了提升國防工業基礎的創新能力，NDIS特別強調了創新和技術進步的重要性。政策制定者和美國防部正在推動一系列措施，以激勵國防相關行業的研發活動和技術創新。這包括提供研究資金支持、稅收優惠和創新獎勵計劃，旨在吸引更多企業和研究機構參與到國防技術的開發中來。此外，為了增強國防供應鏈的韌性和安全性，美國防部正在實施一系列供應鏈管理和保護措施，以應對日益增長的網絡安全威脅和國際政治不穩定因素。這些措施包括加強供應鏈監控、改善原材料來源多元化、以及建立快速應對機制來處理可能的供應鏈中斷。

二、與我國防產業發展條例下政府國防產業發展制度比較

本節將探討如何將美國的國防工業政策經驗與最佳實踐應用於我國的國防工業體系中，同時考慮兩國在文化與政治背景上的差異，提出具體的政策建議和改進方向。綜觀我國現行軍事工業政策框架，不難看出有多處可與美對標之處。以下針對法規、產業結構、研究發展、上位策略以及官僚體制支援等面向進行探討。在法規上，雖我國在2022年通過《國防產業發展條例》，但主要條文內集中在對於軍品與生產商的分類、認證等，於產業發展部分多為宣示性條文。且該條例與美國防生產法不同的地方在於雖有對獎勵與補助私部門的授權但在執行層面上仍缺少細節與派套措施。在運用公務預算或非營業基金獎勵與補助私部門參與軍事工業上未能有明確、清晰的作用，以致幾無實際作用。

在國防採購預算的分布上，扣除對外採購案，我國防採購亦集中在少數機構上。不過與美不同之處在於我前五大國防合約商均為公有機構或國營公司。另外，我國防部對於中小企業體的國防採購契約數額並未有相關資料可供比較。亦無法知曉有多少中小企業參與在國防採購中。在研究發展上，我少有非附屬於公私立大學或學術機構的軍事相關研究發展中心。現有之研究發展機構除國防大學、國防醫學院及國防部所屬單位之研究發展中心外，並無設置於公私立大學或學術機構中的軍事發展研究中心。另考慮到大學與研究機構對於承接國防研究發展計劃之非專業考量，使得國防部與各公私立大學與研究機構間在軍事工業研究發展上多有制肘。在上位軍事工業發展策略上，我有多個由不同層次機關（構）研擬制定之發展策略。不過上位機關（構）之策略（行政院科技會報之國防產業策略）與下位機關（構）之策略（如中科院之十年期國防科技發展構想與五年期國防科技研究、應用及產制計劃）之關聯性並不清晰。在官僚體系支持上，我軍備副部長與美國防工業體政策助理部長應有類似之功能，不過我除軍備局與國防採購室之掌管業務較能作為副部長在軍事工業之參謀外並未有類似美之官僚體系作為國防部政策決定之支持體系。另外，我經濟部也無專門負責軍事工業發展之局處，工業局與中小企業處在現有眾多政策執行負擔下能是否有足夠量能支援軍事工業體與企業在軍用科技轉民用或民用科技轉軍用令人存疑。

貳、美國防工業體對中小企業之支持、協助政策

一、中小企業的角色與現況

（一）定義與重要性

在美國，中小企業通常是指擁有500名員工或更少的私人擁有企業。然而，根據不同行業的規定，最大員工數量可能更高或更低，有時員工數量對於定義中小企業的資格並不是唯一的考量因素。一些企業根據其平均年收入被定義為“小型”企業。根據美國小型企業管理局（SBA）的規定，中小企業必須是盈利性企業，獨立擁有及運營，不在其所在行業內占主導地位，並且位於美國境內。中小企業還必須符合特定的行業標準，這些標準基於企業的員工數量或平均年收入來設定。中小企業在國防工業體中扮演著關鍵角色。它們不僅增強了經濟的多樣性和創新力，還提供了國防工業體所需的專門技能和服務。這些企業通常更靈活，能夠快速適應技術變革和市場需求的變化，這使它們成為國防供應鏈中不可或缺的一部分。此外，政府通常通過各種計畫和政策支持中小企業，以確保它們在競爭激烈的市場中能夠存活和成長，這些支持措施包括財政補助、稅收優惠以及契約獲得的機會。

（二）參與現況

中小企業在國防工業體中的參與程度與貢獻

小型企業在政府契約中具有特定的法定定義和一定的規模標準，根據中小型企業管理局（SBA）的確定。中小型企業在某些類別的契約行動中享有優先考慮，以及眾多援助和投資計劃。儘管大多數國防承包商是中小型企業，但它們集體獲得了少數的美國防部契約金額。在2011至2020財年間，每年有25,000至30,000家中小型企業直接獲得契約金額，這些實體構成了與部門做生意的公司的“超過70%”。不過在2011年到2020年間，小型企業在美國防部合約中的角色有所變化。圖3顯示獲得國防部合約的小型企業數量從2011年有所下降。此外，雖然美國防部給予小型企業的合約金額金額在這十年間有波動，但整體呈下降趨勢。小型企業在DIB中的角色不僅局限於數量上的多寡。它們在創新和靈活性方面扮演著關鍵角色，通常能夠更快地適應市場和技術變化，為國防契約帶來創新的解決方案和技術。此外，中小型企業常常是大型國防承包商供應鏈中不可或缺的一環，提供專業服務和關鍵技術支持。

二、支持與協助政策

（一）政策概述

美國國防部實施的中小型企業戰略，旨在通過具體而有力的措施提升中小型企業在國防工業基礎（DIB）中的作用和貢獻。這些措施目標在於增強中小型企業的競爭和創新能力，並拓寬它們在國防採購活動中的參與，從而在國防生態系統中佔據更加重要的地位。為了達成這些目標，美國防部正致力於改革管理方式，建立一個更加高效的中小型企業計劃和活動的統一管理體系。這包括合併中小型企業支持服務，以便於它們更容易理解並接觸這些資源。此外，成立了一支跨部門協作的中小型企業整合團隊，旨在提升中小型企業支持活動的協調性，增進政策的統一性及成效。美國防部正在利用數據分析工具來加深對中小型企業在國防供應鏈中參與和所做貢獻的理解，以促進其融入供應鏈的每個環節。這包括提升中小型企業專業人員在制定採購戰略初期的參與，以及促進中小型企業技術與國防任務的對接。同時，美國防部正改善與中小型企業的互動方式，提供所需的資源和訓練，以增強它們對網絡安全威脅的防禦能力，並幫助它們管理外國控制、擁有權或影響下的風險。美國防部還努力提高中小型企業對美國防部最新政策、努力和活動的認知，並通過培訓及其他資源提升它們的商業能力和競爭力。

透過中小型企業創新研究計劃（SBIR）和中小型企業技術轉移計劃（STTR），美國防部不斷支持中小型企業的成長，幫助將創新技術和產品迅速融入到美國防部的需求中。這些政策和措施構成了一個全面的支持體系，其目的在於強化中小型企業的整體能力，使其在國防市場中扮演更大的角色，為美國國防工業基礎的現代化和多元化貢獻力量。此外，透過中小型企業管理局（SBA）的8(a)商業發展計劃以及HUBZone計劃等多項計劃和措施，支持小型企業參與國防和其他聯邦契約。這些計劃旨在幫助社會和經濟地位較弱的中小型企業主進入聯邦採購市場，並鼓勵企業在經濟不發達地區運營，以獲得聯邦契約的優先考慮。

在當前的“買美國貨”運動影響下，國防製造業正在應對供應鏈問題和行業面臨的挑戰。面對國會的持續要求和盟友國家的高武器需求，國防產業承受巨大壓力，五角大樓因此尋求歐洲和其他地區的支持。行業領袖們提出了對於實施嚴格國內採購要求的疑慮，擔心這可能損害與全球夥伴和盟友的關係，並降低供應鏈的彈性。進一步的擔憂包括“買美國貨”政策可能減少市場競爭，提高成本，並迫使國防產業鏈排除某些供應商。為了應對這些挑戰並響應對烏克蘭武器的高需求，美國防部的採購策略正在經歷轉型，包括與盟友進行更大規模的聯合生產努力。美國防部也正在努力使中小型企業（SMB）參與國防領域，認識到這些企業面臨的獨特挑戰，特別是在符合嚴格網絡安全要求方面。為了支持這些實體，美國防部加強了溝通和公私協作夥伴關係，提供了遵從性指導和資源。這些支持包括國防生產法案貸款和貸款擔保計劃、戰略資本辦公室以及導師-學徒計劃，這些措施不僅促進了SMB在技術和商業發展方面的進步，也激勵了創新和創業精神。美國防部希望通過這些措施，為建立一個更具活力和多樣性的國防工業體系，減輕中小型企業在業務執行中面臨的風險。

根據美國防部的報告，中小型企業在獲得國防契約方面所起的作用不僅有利於它們自身的成長，同時也積極增強了國防供應鏈的多樣性和韌性，確保在面臨危機時能迅速反應。美國防部的快速創新基金進一步支持中小型企業將技術從概念發展至生產階段，而全美的96個APEX加速器則著重於幫助中小型企業學習如何與聯邦政府進行合作與教育中小型企業瞭解當前的網絡安全要求，確保它們能與美國防部有效合作。透過導師-學徒計劃（Mentor-ProtégéProgram,MPP），美國防部激勵大型承包商與小型供應商建立積極的合作關係，提升中小型企業在技術和商業方面的能力，以便它們能在競爭激烈的國防市場中保持競爭力和市場可持續性。這樣的合作關係使得中小型企業在國防市場中能夠獲取技術和商業指導，提升它們的競爭力及市場持續性。通過這一系列的措施，美國防部不僅支持中小型企業的技術和商務發展，也鼓勵創新和創業精神。這些努力不僅緩解了中小型企業運營中的風險，同時為構建一個更具活力和多樣性的國防工業體系做出了貢獻。

（二）案例研究-快速創新基金（Rapid Innovation Fund, RIF）

快速創新基金（RIF）是美國國防部推出的一項重要計劃，目的在於迅速將創新技術轉移為軍事應用。該計劃尤其支援那些在中小型企業創新研究（SBIR）或中小型企業技術轉移（STTR）計劃下開發的技術的小型企業，以便這些技術能夠快速整合進軍事系統中。從2011年開始，RIF已投資約14億美元資金於670個項目，以實現其目標。部分由美國防部公開的RIF投資與轉移成果見表6。該基金特別偏好小型企業，88%的RIF獎項授予了中小型企業，佔RIF總資金的89%。約60%的RIF項目源自SBIR/STTR計劃，這些項目獲得的RIF總資金達8.46億美元。統計顯示，已有31%的RIF項目成功轉移為軍事應用，另外26%的項目預期將會轉移，顯示RIF在推動技術創新、降低獲取成本以及改善測試和評估的及時性和徹底性方面的顯著效果。

然而，RIF也面臨著資金持續性和項目選擇過程的挑戰。例如，2019年財政年度中RIF未獲得撥款，這突顯了資金支持的不確定性。此外，由於技術轉移過程的高度不確定性，即使是經過嚴格評估的項目也可能因技術或市場條件的變化而未能達到預期效果。RIF計劃特別著眼於那些已接近轉移階段的技術，並為這些技術提供了300萬美元以內的資金，期限不超過24個月。這項計劃採用兩階段的提案過程，首先提交白皮書和四象限圖回應特定的國防需求，其次，被選中的申請人提交完整的提案。

RIF資助了AreteAssociates提出的無人機系統技術的開發，顯著提升了無人機在海岸戰場的偵察能力。此技術成功實現了對近海水雷和海灘區水雷路線的實時檢測，大大減少了傳統偵查任務的時間，並消除了執行後任務分析的需求。無人機裝載的多光譜感測器為海岸戰鬥偵查分析（COBRA）系統提供了寶貴支持，使其能在執行近岸戰鬥艦（LCS）的水雷反制任務時，提供及時的偵察數據，進一步減少美軍在執行任務時的風險，提高戰鬥效率。

RIF的資金支援使得中小型企業能夠跨越技術轉移的”死亡之谷”，不僅促進了技術的商業化，還提升了中小型企業的創新能力和網絡安全防護能力。然而，RIF面臨的主要挑戰包括技術的融合與接受度、與現有系統的兼容性、以及終端用戶的接受與應用。此外，隨著國防預算的波動和政策變動，RIF的持續資金支援和方向可能受到影響。RIF計劃對於推動技術創新和加強國防工業體系具有重要意義。通過進一步的案例分析，我們能夠更深入地理解中小型企業如何通過創新影響國防能力，以及政策如何需要調整以應對不斷變化的技術和安全環境。

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