2024 年 5 月 21 日

蔡英文的未竟之路──賴清德應打造一個新的台灣經濟安全框架

作者:張智程

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蔡英文總統結束了她領導台灣八年的任期。過去八年間,蔡總統帶領台灣積極與日漸強化侵略企圖與能力的中國,以及長達三年的新冠肺炎疫情對抗,卻在美中競爭的世界局勢變遷的過程,帶領台灣在經濟發展上創造了過去未有的亮眼成果。

另一方面,2018年開始,美中展開從貿易戰到高科技霸權的全面性競爭,使得全球化時代的世界經濟與貿易及供應鏈地景產生結構性轉變。世界各國的經貿政策轉向維護國家安全與經濟安全,維持經濟韌性以及保護重要科技成為了科技地緣政治時代的主要潮流。在這個脈絡中,台灣資本與生產活動逐漸從中國撤出,轉移據點回到台灣和中國以外的國家佈局的現象明顯;而台灣政府在防疫對策上成功阻擋新冠疫情進入,讓島嶼國家的經濟與工業生產活動在全世界都因為疫情而受到中斷時繼續正常運轉;台灣領先世界的半導體與電子製造產業在數位轉型與生成AI應用場景的活絡下加速發展擴張。這些蔡英文執政期間的客觀因素,促使了台灣成為過去八年經濟成長表現最耀眼的富裕國家。但另一方面,美中競爭長期化的地緣政治局勢,連帶也導致了全球供應鏈面臨重組,為蔡英文所領導的台灣同時帶來前所未有的機會與風險。

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蔡英文政府的「結構順境」

首先,蔡英文領導的民進黨政府進入了一個治理國家上過去的政權不存在的結構上的順境:因為美中對抗局勢的展開,使得台灣與中國的貿易與經濟連結出現了「鬆脫」的現象。在二十一世紀初台灣與中國同時加入WTO而成為全球化時代國際貿易體系的成員之後,台灣經濟與產業就陷入了結構性過度依賴中國的難題。台灣與中國在經貿上快速深化的連結,一直被視為台灣維持經濟自主、國家安全以及事實上獨立地位最大的障礙。特別是蔡英文所領導的民進黨,這個政治意識形態以台灣認同為根基,並將政治議程設定在維持以一個獨立於中國之外而生存的繁榮民主國家的台灣政黨, 一直苦惱於如何在經濟與貿易政策上擺脫對中國的依賴。

蔡英文總統上任後主打新南向政策與強化與美日歐等國深化經貿的多元化政策,而這個「過度依賴中國」結構性難題在2018年以後出現了變化,但並不是由蔡英文政權的政策制定者們成功提出經貿對策解決,而是美國主導對中國從「脫鉤」到「去風險」的地緣政治局勢,逐步改變了全球化時代的國際貿易體系與全球供應鏈,並連帶影響了作為全球供應鏈之一環的台灣與中國的貿易結構。美中展開全面競爭加上疫情的局勢轉變,使台灣迎來過去三個十年來最大的外部資金回流,也使得台灣的最大的出口貿易目的地,相隔了四分之一個世紀以後重新由美國取代中國。蔡英文政權不再需要像過去三十年的台灣政權統治者一樣,必須用最大的力氣限制台灣企業將資金,技術以及生產活動轉移到商機無限的中國。這是世界地緣政治格局轉變帶給蔡總統最大的賜物,它使得蔡總統與民進黨對於台灣應該從經貿結構開始降低對中國的依賴而強化自主性的政治主張,增加了國際地緣政治與地緣經濟的條件。

對抗來自中國的經濟脅迫,唯有價值相同的國家更積極協助台灣

蔡英文政權在「經濟安全」目標的追求上,除了在貿易關係上降低對中國的依賴,另一個目標就是對抗來自中國的「經濟脅迫」。蔡英文政權從2016年成立之後,即便不願承認前政權與中國之間宣稱存在的「九二共識」,卻仍然企求與中國維持穩定的關係與進行地位對等為前提的對話。然而中國對民進黨政權採取敵對的立場,並且針對台灣強化了從軍事行動、認知作戰到經濟脅迫的各種威脅手段。其中,在經濟脅迫上,中國在蔡英文主政的八年之間,從陸續宣布禁止進口台灣出產的農林水產品,到在台灣總統大選期間片面宣布終止台灣與中國間的ECFA的化工產品,總共針對台灣發動了共計十數次的經濟脅迫行動。

中國操縱國際貿易與供應鏈的地位,對其他國家進行經濟脅迫或報復越來越頻繁,但台灣仍然是遭受中國經濟脅迫行動最為密集的國家。中國針對台灣進行的經濟脅迫行為最大的特徵在於以政治上鬆動蔡英文統治台灣的權力基礎為目的。因此,從農漁產品到ECFA的化工產業,都是在政治上特定敏感的時間點,以打擊蔡英文的民進黨的民意支持或政治基礎為目的而發動的。相對之下,台灣與中國的貿易和產業關係最為緊密的ICT價值鏈,在過去八年並沒有成為中國對台灣經濟脅迫行動的目標。原因在於台灣與中國在半導體與電子產業的產業合作與貿易合作雖然佔台灣與中國間經濟交流最大的比重,但是台灣卻掌握了優勢地位:中國的內需市場仍然依賴從台灣進口半導體以及先端電子產品,且中國仍然作為全球供應鏈中台灣電子產業的下游,承接生產活動中附加價值比較低的部分。

然而,今後的情勢會隨著美國主導的科技業的價值鏈「脫鉤」中國的趨勢深化而有所不同。中國尋求供應鏈的自主過程必然會致力於降低對台灣的依賴,台灣與中國在ICT產業上會逐漸轉移關係從互補變成競爭,中國也勢必會開始針對作為台灣經濟命脈的ICT產業展開經濟脅迫行動。台灣不可能單獨克服來自中國的經濟武器,唯有價值相同的國家建立因應經濟脅迫的多邊框架並把台灣納入協調體系,才有可能解決問題。這個連續兩年都出現在G7領袖會議上的議程,值得繼續關注。

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地緣政治開啟「晶片戰爭」讓台灣成為世界的焦點

台灣的活躍的半導體產業生態系,在蔡總統的任期內因為複數個偶然與必然的因素,使台灣成為了科技地緣政治時代全世界的焦點。由台積電等台灣企業掌握的先端半導體製造技術不但成為美中大競爭中的核心議題,新冠疫情期間的供應鏈中斷,也促使世界各國開始爭相補貼,爭取半導體製造能力「回歸(Reshoring)」。在半導體製造高度集中於台灣的現實被世界各國視為達成韌性(Resilience)目標的風險以後,與台灣友好國家紛紛提出邀請與提供高額補助金作為引誘下,台積電陸續宣布在美國、日本、與德國設廠。

蔡英文政府對於這個國家最重要的企業,陸續接受外國政府提供大比補助金到海外設廠,基本上維持著一貫正面卻低調的立場。對蔡政權來說,維持與美國日本與歐洲價值相同國家的友好與支持是政權最首要的議程。然而,台灣高度集積的半導體產業生態系是台灣經濟繁榮的關鍵,台灣的經濟成長在幾乎單獨依賴半導體與電子產業的情況下成長卓越。與此同時,高度集積於台灣的半導體製造生態系,也以「矽盾」的角色存在,而成為台灣維持經濟繁榮與國家安全的最重要籌碼,更是台灣在艱困的外交環境中要謀取國際政治地位強化上難能可貴的槓桿。因此,蔡的政府在美國歐洲與日本等價值相同的國家都主張供應鏈應該「減輕過度集中在台灣的風險」以及編列補助金謀取「重返製造(Reshoring)」的潮流下,立場顯得些許的尷尬。

特別是這些價值相同國家的政府將「半導體製造供應鏈過度集中於台灣」視為緊急的政策議題,而且相繼編列高額的補助金跟台積電進行設廠談判,卻沒有把台灣政府邀請上談判桌,提供台灣在維持生存與繁榮的事項上對等的利益作為台積電到友好國家生產的對價,也是蔡政府苦惱卻無法發出聲音的議題。

賴清德接任總統以後,台灣的半導體產業是否可以克服科技地緣政治導致供應鏈重組帶來的挑戰,在美國歐洲日本乃至印度等友好國家持續發動「去風險(Derisking)」的產業政策的趨勢中,持續在世界保持領先且關鍵的地位並維持台灣的經濟成長,是第一個必須要挑戰的難題。賴清德總統必須要提出一個蔡總統沒有提出的策略,化被動於主動,爭取在供應鏈重組的談判中更具有話語權的角色,積極與美國日本歐盟等國家談判出雙贏的合議,而非只是被動將台灣半導體產業的市佔分享給價值相同的國家。此外,賴清德在與價值相同的國家與區域的關係經營上,也必須更系統化的建立「槓桿」台灣半導體產業優勢的談判策略,確保台灣企業被全球所有國家政府因為經濟安全理由所迫切需要的地緣政治氛圍下,不是僅止於個別企業獲得外國政府補助金的條件出走海外建立生產據點,而是爭取為台灣的生存和繁榮換取更多國際政治上的籌碼。

未能因應地緣政治時代轉變的台灣經濟安全框架

二零一八年以來,從美中競爭先端科技霸權到烏俄戰爭爆發,地緣政治局勢巨變使得世界各國加速建立得以確保經濟安全的規制框架。但如果跟美國、歐洲乃至日本等價值相同國家積極推動經濟安全的法制改革相比,蔡英文對台灣經濟安全的規制改革顯得甚為保守。

台灣在二千年與中國幾乎同一時間加入世界貿易組織以後,在二十一世紀的二十多年之間,逐漸成為以世界以中國為中心的全球製造業供應鏈中,從人員技術到資金的往來上與中國關係最為緊密的地方。眾所皆知,中國以半導體體為主的科技產業得以建立,來自台灣的資金人才與技術扮演了極為重要的角色。同時之間,台灣政府的管制者也一直面對著資金技術與人才流進中國的焦慮。台灣經濟安全規制框架,一個在上個世紀末台灣民主化的初期被正式建立的管制工具,最重要的特徵,就是把管制框架區分為對中國與對其他國家。

蔡英文政權在強化台灣經濟安全上最大的管制制度改革工作,除了透過修改行政命令在對內與對外投資審查制度中嚴格化認定與中國相關的審查密度之外,唯一的立法行動,就是為了因應既有的科技管制框架機能不全的疑慮,在二零二一年夏天在台灣的「國家安全法」和「兩岸關係條例」的修法中創造了「國家核心關鍵技術」,並在二零二三年十二月首次公佈了包括了十四奈製程的半導體製造以及先進封裝技術等二十二項國家核心關鍵技術的清單。

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然而,台灣的國家安全法針對國家核心關鍵技術的保護,實際上走的是強化對經濟間諜的訴追以保護私人企業的營業秘密的路徑,相較於美國、歐洲與日本等G7國家在2018年以後因為重視經濟安全而調整法律強化國家管理重要技術、重要基礎建設與供應鏈的方向有很大的差別。

蔡英文政府的經濟安全政策團隊當然跟價值相同國家共享一樣的問題意識,但是卻被批評遲遲無法在法律架構上作出結構性的改革。除了台灣的政治仍然對於如何看待中國因素有所分歧之外,根本的原因,是積極管制可能無助於台灣企業當下在全球供應鏈中的利益,因次也就沒有辦法達成具體的社會共識。特別是台灣的企業站在反對政府強化管制能力的立場,使得民進黨政府在經濟安全的改革上,最後採取強化保護企業營業秘密這個企業掌握主動權的途徑作為妥協。然而,因為沒有與價值相同的國家採取相同途徑強化管制敏感科技能力,台灣不存在一個具有因應當代地緣政治情勢思維的總體經濟安全框架,以及過時的出口管制法規與未必具有實效性的投資審查規定的制度漏洞,都不利於台灣在艱困的國際環境中達成持續性的生存與繁榮。

此外,世界各國的科技管制框架也正在面臨轉型。地緣政治格局的改變使得全球化時代的秩序受到挑戰。作為今天的多國間的軍民兩用品的出口管制框架的「瓦聖納協定」,因為利基於以反恐為目標又有俄羅斯作為成員而陷入機能不,全就是最好的例子。價值相同的國家今後勢必在新的秩序與新的供應鏈地景重組的過程展開更多的規則創造的提案。即便台灣作為今天晶片戰爭的核心焦點也在新興與關鍵技術的發展上佔有極為重要的地位,但不受正式承認的尷尬國際地位以及極為受限的國際外交參與空間,都為今後台灣是否可以參與新的規定與國際秩序製作過程帶來未知數。

未竟之路

台灣即將告別蔡英文總統的統治進入另一個新的時代。即便蔡總統可以算是成功克服了地緣政治與疫情的挑戰,將台灣變成了一個比她八年前就任時更為繁榮的國家,卻也留下了在經濟安全改革上幾個沒有解決的關鍵議程。台灣面對一個地緣政治上更加不確定的未來,在日益艱難的前途中,蔡總統的接班人們必須在守護台灣的經濟安全上更加勇敢的行動。

※本文作者為國科會新智庫「科技民主與社會研究中心」半導體產業政策研究組(DSET-SEMI)組長。美國康乃爾大學法學碩士與京都大學法學博士,旅居日本十五年,曾擔任日本京都大學法學院助理教授、美國大學費正清中心博士後客座研究員與日本中央政府科技產業政策智庫研究員,參與日本政府科技政策與經濟安全法制制定,專攻地緣政治與經濟安全之相關法制與政策議題

※本文同時發表於上報

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