從孤立霸權到多邊協作：拜登政府的外交與國安政策回顧（上）

摘要

川普執政期間的外交與安全政策帶有濃厚的單邊和孤立色彩；相對於此，拜登走馬上任後積極修復與強化同盟關係，不僅經由多邊協定構築共同防禦體系，也透過多方的軍事合作形成集體安全架構。印太方面，不僅區域內民主國家之間的戰略協作多邊化、常態化，歐洲、北約對於台海與南海的關注也日益增加。在本屆美國總統大選中，民主黨若得以再次贏取執政，拜登政府的相關政策料將獲得延續。

本文

美國總統拜登（Joseph Biden）於美東時間週日（7/21）宣布不再尋求連任，並表態支持副總統賀錦麗（Kamala Harris）代表民主黨角逐大位。賀錦麗旋即於社群平台X宣示將於下月舉行的民主黨全代會中爭取總統候選人提名；此後，前總統歐巴馬（Barack Obama）、前眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）等多位民主黨政要也相繼釋出聲明，肯定拜登不計個人利益的政治決定。

次（7/22）日，彭博、紐約時報、華盛頓郵報等多家媒體皆引述賀錦麗競辦消息報導，在賀錦麗宣布投入參選後24小時內，團隊已以破紀錄的速度募得8100萬美元政治獻金；同一日傍晚，賀錦麗競辦進一步宣布已取得足以獲取黨內提名的大多數代表支持。再次一（7/23）日，民主黨籍的參眾院領袖舒默（Chuck Schumer）及傑福瑞斯（Hakeem Jefferies）共同召開記者會支持賀錦麗接棒參選。至此，我們幾乎可以底定地說，賀錦麗除了已成為爭取民主黨提名無可爭議的領先者（undisputed frontrunner）外，也再次為美國大選結果增添變數。 惟自從2020年與拜登搭檔參選正副總統以來，賀錦麗多聚焦在支持拜登的政治議程，鮮少對於個人議程有所著墨。復考量賀錦麗將概括承受拜登政府的政策成敗，基於政策的一致穩定，一般預期民主黨若贏得大選料將延續拜登政府的相關政策作為。對於台灣來說，美國總統大選結果如何，攸關台海安全與印太區域穩定。鑑於國內已對川普（Donald J. Trump）團隊的外交與國安政策多有討論（另參：中央社），本文擬透過回顧拜登政府的外交與安全政策，嘗試提出在民主黨延續執政的情境下，若干值得台灣注意之處。

單邊 v. 多邊

在外交與國安政策方面，拜登政府與前任政府存在諸多不同，其中最關鍵者，即在於前後任政府分別於外交政策作為上奉行單邊與多邊主義，形成鮮明對比。前總統川普在任期間，主打美國的再次復興（make America great again），外交作為隱隱帶有霸權色彩，不僅與歐洲國家等傳統盟友時有衝突、因國防預算問題與北約（NATO）成員國屢生齲嶼，更多次揚言要讓美國退出世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）。此外，川普在任期間雖然對中國態度強硬，相關作為卻經常與盟友不同調，導致政策成效有限。

美國重返世界

相對於川普政府的孤立主義—或者更精確地說，在商言商的利益算計；縱橫政壇近50年的拜登被譽為外交老手，堅信國家安全有賴紮實的外交基礎，因此上任總統近4年來，拜登政府團隊積極運用雙邊與多邊策略合縱結盟，透過面對面（face-to-face）的外交對話、穿梭互訪，乃至於親赴基輔（Kyiv）、台拉維夫（Tel Aviv）等戰事現場，逐步修復美國的國際領袖地位。

具體而言，拜登領導下的美國政府，深刻體認到歐洲與印太等區域安全穩定對於美國國家安全不可或缺，因此於戰略上積極深化與全球各地區的夥伴關係，不僅與英國、歐盟重修舊好，復甦跨大西洋夥伴關係（cross-Atlantic partnership），也重返印太、中東與北非，並且更加重視與全球南方（the Global South）的聯繫。舉例來說，相比川普任內僅2次的國是訪問（state visit），拜登自2021年初入主白宮以來已舉行6次國是訪問，分別邀請法國、南韓、日本、肯亞等國家元首前赴華府商討區域情勢、對抗威權主義、打擊恐怖組織，並開展軍事、經濟與安全合作。

進一步來說，在安全協作方面，拜登任職期間簽署了數項重要的國防安全協議，包括旨在確保印太地區自由開放的「澳英美三方安全協定」（AUKUS），以及為了因應俄羅斯非法侵略與確保歐洲安全的「美國—烏克蘭雙邊安全協定」（U.S.-Ukraine Bilateral Security Agreement）；此刻，美國也正與沙烏地阿拉伯協商簽署防禦條約（proposed U.S.-Saudi Arabia Defense Treaty），雖然細節尚未完全敲定，但該條約被視為促成以色列和沙國關係正常化、化解以色列—哈瑪斯衝突（Israel-Hamas Conflict），乃至於維繫中東局勢穩定的一片重要拼圖。

就在幾個星期以前，北約成員國家元首、防長與諸多政要在華府聚首參加第75屆峰會。值得注意的是，該次峰會的焦點不僅在於烏克蘭與歐洲安全，紐、澳、日、韓等領袖政要的出席更凸顯北約對亞太地區和平穩定的日益關注—特別是中國在台海與南海種種灰色地帶行動（gray-zone tactics）所形構的安全挑戰。

拜登的印太戰略

聚焦觀察拜登政府在印太區域的作為，AUKUS不僅為英美協助澳洲建造核動力潛艦提供了制度依據，也對印太區域整體安全動態極具戰略影響。在東北亞方面，《美日安保條約》（Treaty of Mutual Cooperation and Security between the United States and Japan）於拜登任職期間獲得了顯著的強化與現代化，包括提升雙方協作性（interoperability）、強化嚇阻與回應能力，並擴大了美日雙方於太空、網路和新興技術領域的戰略合作。不僅如此，《美日安保條約》第5條有著與北約集體防衛條款（參見《華盛頓條約》第5條）的類同設計，這意味著針對任一締約國的武裝攻擊將被視為針對所有締約國的攻擊（considered an armed attack against them all），迫使締約國共同做出反應。換句話說，該條款賦予美日行使集體自衛權的制度基礎，並課予美軍於日本遭受武裝攻擊時進行協防的規範義務。值得注意的是，拜登政府針對該條款的解釋適用不僅多次表明美方承諾使用包括核在內的能力來保衛日本，也重申該條款的射程範圍及於釣魚臺列嶼（日譯：尖閣諸島，Senkaku Islands）。

此外，類似的集體防衛機制也見於美國與南韓及菲律賓的共同防禦條約當中（參見《美韓共同防禦條約》第3、4條及《美菲共同防禦條約》第4、5條）。必須說明的是，細究美日安保條約與美韓、美菲的集體防衛條款文字略有不同；惟即便如此，各該條款基本上都提供了締約國間行使集體自衛權的授權基礎，以及美軍協防的規範依據，從而皆可被理解為美國對於第一島鏈的共同防禦承諾。

在拜登執政期間，這些共同防禦條款雖然沒有太大調整，惟透過締約國間綿密的穿梭互訪、開展外交與安全對話，乃至於參與G7、NATO等多邊組織峰會，華府不僅屢次擔保其協防承諾，實質上也擴張解釋了集體防衛條款的射程範圍。不僅如此，在過去近4年間，美日韓同盟不斷深化，不僅防禦戰略協調日益加強，資訊共享範圍也大幅擴張；菲律賓更與美國更新了共同防禦規範，根據《強化防禦合作協議》（Enhanced Defense Cooperation Arrangement, EDCA）大舉增加美軍使用菲國的軍事基地數量，並容許美軍機艦進入菲國海空進行人道救援及相關安全行動。

尚且值得一提的是，美、日、韓、菲、澳在過去四年間多次舉行聯合演習，不僅菲律賓被納入了美、日、澳於南海的軍事行動，拜登執政期間更首度促成美、日、韓三邊的聯合演訓，進一步強化三方之間於陸海空、水下，乃至於網路空間等多域協作，為的即是因應中共解放軍在台海、東海與南海不斷升級的軍事行動。相較之下，川普政府期間，大多數的軍事合作都是雙邊的，且與拜登政府更正式和頻繁的演訓活動相比，川普的紀錄明顯遜色。

歸結來說，拜登執政期間的種種政策作為反映了其擅長運用集體安全措施形成嚇阻與牽制力量；其國安團隊並致力於透過強化戰略夥伴關係來應對不斷演繹的全球安全挑戰。

給台灣的啟示

透過上述可見，拜登政府於安全事務領域高度重視外交結盟合作；尤其，在印太方面，不僅區域內民主國家之間的戰略協作多邊化、常態化，歐洲、北約對於台海與南海的關注也日益增加。在本屆美國總統大選中，民主黨若得以再次贏取執政，拜登政府的印太戰略與中國政策料將獲得延續。這意味著華府將延續其捍衛「自由開放的印太地區」（a free and open Indo-Pacific）的承諾，政策手段上並將持續透過多邊外交形式維繫，包括經由多邊協定形塑共同防禦的制度架構，也包括聯合國際社會形成自由航行（freedom of navigation）的國際法實踐—這或許也是與川普—范斯（J.D. Vance）政府團隊的最大不同。

惟無論是民主或共和黨勝選，台灣都應與理念相近的自由民主國家盡可能保持步調一致、政策趨同。具體而言，台灣政府應持續向世界傳達自衛決心，守護我國領土完整與事實上（de facto）政治獨立；政府也須與盟國友邦積極交往，持續發展正式與非正式外交關係，俾為國際習慣法的形成與實踐創造條件。手段上，除了透過傳統外交工作向盟友傳遞訊息，也應持續強化我國防衛作戰實力，並與戰略夥伴建立實質上的軍事合作關係。此外，戰略協作與情報共享有賴堅實的信任基礎，我方應積極完備內國機密法制、落實執行，並強化法律遵循。

對於台灣社會來說，則應謹記美國的安全支持不僅限於是否出兵協防，事實上還包括透過軍事援助（military aid）、武器運送（arm shipment）、情報與資訊共享（intelligence and information sharing）乃至於部隊協作演訓（joint military exercises）等形式提供軍備與防衛支持；從烏俄戰爭及以哈衝突的例子看來，華府也不乏透過外交手段結合國際社會施加壓力，甚或運用經濟制裁（economic sanction）、出口管制（export control）、沒收或凍結國有資產（confiscate/freeze state assets）等經濟政策工具提高侵略者的戰爭成本。

不僅如此，台美之間雖無【註一】如美國與日韓菲紐澳各方之間存在正式的共同防禦條約（mutual defense treaty, MDT）；惟必須強調的是，這並不代表美國對台灣就沒有任何制度性的安全承諾。事實上，台美之間因欠備正式外交關係，相關承諾被置於美國內國法架構下處理，美國政府並以《台灣關係法》（Taiwan Relations Act, TRA）為基本規範對我方提供實質安全支持，包括：美國政府應抵制（resist）任何減損台灣經濟社會制度或人民安全的武力或其他形式之脅迫行為（參見台灣關係法第2條b項），並應提供必要防衛物品與服務使台灣足以維繫充分的自衛能力（a sufficient self-defense capability）（參見同法第3條a項）。對此，美國國會每年度提出國防授權法案（National Defense Authorization Act, NDAA）提供我方防禦支持，即是上述規範義務的具體落實。此外，台灣自2002年起被美國視為（be treated as）非北約成員的主要盟友（major non-NATO ally, MNNA）（參見《2002年度外交關係授權法》第1206條），這項法律地位不僅畀予台灣政府得與五角大廈簽署正式協議投入軍事研發，也使我國得以自華府獲取其他非MNNA國家難以取得的軍事技術。此外，更為台美之間的安全合作開啟更多元的可能。

最後，值得一提的是，拜登執政期間曾5度表明如果台海發生衝突，美軍將協防台灣。姑不論其所言是否屬實，從前文所做的規範爬梳看來，美國法上確實為聯邦政府派兵防衛台灣提供了制度依據。從國際關係的角度來說，美國國家元首在國際場合的公開宣示不僅具有嚇阻作用，顯然也具有重大政治意義；究諸實際，更引發利害關係各方關於美國是否將協防台灣的猜測與推演，不唯創造了另一種戰略模糊（strategic ambiguity）。

總結來說，拜登政府在印太區域所做出最重要的貢獻即在於其透過多邊外交手段所層層構築的共同防禦架構。隨著拜登不再競選連任已成定局，其所留下的政治遺產（legacy）或將繫諸於11月的大選結果。本文認為，民主黨若得以再次贏取執政，拜登政府的相關政策料將獲得延續。

【註一】1950年代，美國為了圍堵共產主義在亞洲蔓延擴張，分別與座落於東亞第一島鏈的日本、南韓、台灣、菲律賓，以及紐澳簽署共同防禦條約；惟隨著華府與北京建交，並與我國終止正式外交關係，其對於我方因條約而生的集體防衛承諾也從而失所附麗。